Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1960/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 517/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi G.R. na czynność Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i uznał obowiązek Starosty S. dokonania zwrotu G. R. części opłat w wysokości po 425 zł pobranych za wydanie kart pojazdów wymienionych w sentencji wyroku.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. G. R., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata P. M., zwrócił się do Starosty S. o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych przez organ za wydanie kart [...] pojazdów oraz zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości [...] zł.

Pismem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta odmówił dokonania zwrotu nadpłat wskazując, iż przedmiotowa opłata została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zdaniem organu, pobrane opłaty nie podlegają zwrotowi, o czym świadczyć ma odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04, OTK-A 2006/1/3) terminu utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 roku.

Wezwaniem z dnia [...] kwietnia 2010r. pełnomocnik strony zwrócił się do Starosty S. o usunięcie naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia strony do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie [...] kart pojazdów. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że przepis, o zgodności z Konstytucją którego Trybunał orzekał, był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Konsekwencją uznania przepisu za niekonstytucyjny, w dacie orzekania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Do powyższego wezwania organ nie ustosunkował się.

G. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność materialno-techniczną Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2010r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów. Zaskarżonej czynności zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 K.p.a.
2. II. naruszenie prawa materialnego poprzez:
3. 1) zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji, gdy powołany przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską;
4. 2) niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit 1 oraz art. 10 TWE;
5. 3) niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika iż krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit 1 TWE.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku Starosty S. do zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie [...] kart pojazdów, pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozważył podleganie zaskarżonej czynności kognicji sądu administracyjnego. Przyjął, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się na art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd ustalił, że zachowany został wymóg określony w art. 53 § 3 P.p.s.a..

Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia w/w opłaty wprost określony został w treści art. 77 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast ust. 4 pkt 2 w/w przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł, a zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący uprawniony był do pobierania opłaty w wysokości 75 zł.

Powyższe rozporządzenie zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które to rozporządzenie zastąpiło rozporządzenie uchylone. W § 1 rozporządzenia z 2006 r. określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

Sąd wskazał, że kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał podał, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje.

Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Utrata mocy obowiązującej tego przepisu odroczona została do 1 maja 2006 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, odroczenie pozostaje bez wpływu na to, że przepis, o którym mowa był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania.

Według Sądu, należy wskazać na treść art. 178 § 1 Konstytucji RP zgodnie, z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wyrażona w ten sposób zasada przyznaje sądom uprawnienie do samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego. Uprawnienie do takiej kontroli stosowania prawa potwierdzone zostało zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie (por. uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39).

Sąd wywodził dalej, iż określone powyżej uprawnienie sądów nie pozostaje jednak w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt l OSK 418/08). Tym samym nie wiąże sądu administracyjnego określenie przez Trybunał innego, niż data ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego.

Sąd uznał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia, będący podstawą prawną dokonania zapłaty przez skarżącego opłat za karty pojazdów w kwocie 500 zł za każdą z kart, za niekonstytucyjny. Zdaniem Sądu, bez znaczenia jest to, że w/w rozporządzenie utraciło moc dopiero w dniu 15 kwietnia 2006 r., a zatem po dacie uiszczenia przez skarżącego opłat za karty pojazdów. Stwierdził, że uprawniony jest do dokonania oceny przepisów prawa na dzień dokonania czynności będącej źródłem żądania zwrotu, czyli według stanu w okresie od września 2003 r. do grudnia 2005 r. Zwrócił uwagę, iż pobrana przez organ od skarżącego kwota 500 zł za każdą z 108 kart pojazdów na postawie § 1 pkt 1 rozporządzenia, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała, co oznacza, iż Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy – przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy.

Ponadto ustalenie w rozporządzeniu z 2003 r. wysokości opłaty za kartę pojazdu na wskazanym powyżej poziomie spowodowało, iż przejawia ona cechy daniny publicznej, skutkując tym samym naruszeniem art. 217 Konstytucji RP. Przepis ten upoważnia do nakładania danin publicznych tylko w drodze ustawy, a nie aktu wykonawczego. Wskazana powyżej argumentacja uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona czynność organu polegająca na odmowie skarżącemu zwrotu części opłat jest niezgodna z prawem. Organ oparł się bowiem na przepisie rozporządzenia, uznanego przez Sąd za niekonstytucyjny, co oznacza, iż czynność została przez organ podjęta bez podstawy prawnej.

Sąd powołał się na jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09 oraz I OSK 591/09, publikowane w bazie orzecznictwa na stronie internetowej NSA).

Nadto Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego w zakresie naruszenia przez organ przepisu prawa wspólnotowego, do którego stosowania organ jest obowiązany tj. art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku).

Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Sąd działając w oparciu o treść art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt I wyroku). Orzekając w punkcie II wyroku o uznaniu obowiązku organu dokonania zwrotu stronie skarżącej części opłat w wysokości 425 zł za każdą z kart pojazdów (art. 146 § 2 p.p.s.a.), Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09 i I OSK 589/09.

Uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłat za oznaczone karty pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł za każdą z kart pojazdów, Sąd kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., o którym mowa była wcześniej. Sąd uznał, iż niewątpliwie uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie każdej z kart pojazdów była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cyt. ust.

5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi był niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego) a 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Według Sądu, dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł.

W skardze kasacyjnej Starosta S. zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. - naruszenie art. 146 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku Starosty S. dokonania zwrotu G. R. części opłaty w wysokości po 425 zł za karty pojazdu wymienione w sentencji wyroku, w łącznej kwocie [...] zł, podczas gdy brak jest przepisów prawa, z których taki obowiązek wynika.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Starosta nawiązał do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. Podkreślił, że rozpatrywany przepis utracił moc z dniem 1 maja 2006 r. Według Starosty, z uzasadnienia wyroku należy wnioskować, iż Trybunał nie uznał wpłat dokonywanych przez wnioskodawców na podstawie rozpatrywanych przepisów za podlegające zwrotowi, a wręcz przeciwnie – odsuwając w czasie termin obowiązywania orzeczenia, usankcjonował działanie organów administracji podejmowane na ich podstawie. Powtarzając treść zarzutu zgłoszonego w podstawie kasacyjnej, Starosta wskazał, że przepis art. 146 § 1 P.p.s.a. dotyczy sytuacji, w których organ administracji precyzuje przepis prawa w sprawie indywidualnej, w innej formie, niż decyzja, czy postanowienie. Taką też formę pisma przyjęło stanowisko Starosty w przedmiocie wniosku skarżącego. Forma ta wynikała z braku przepisów prawa regulujących żądanie zawarte we wniosku.

Brak tych przepisów, w ocenie Starosty, stanowi również przeszkodę dla wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 146 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, uprawnienie lub obowiązek winny wynikać z przepisu prawa. Według Starosty, Wojewódzki Sąd Administracyjny takiej normy nie wskazał. Zdaniem organu, uznanie uprawnienia lub obowiązku może być zawarte w wyroku i będzie ono zastępować rozstrzygnięcie organu tylko w przypadku, gdy istnieje przepis prawa przewidujący takie uprawnienie lub obowiązek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Stwierdził, że stanowisko pełnomocnika organu oparte jest na wyłącznie językowej wykładni przepisu art. 146 § 2 P.p.s.a. i stanowi uproszczenie zagadnienia. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów. Znaczenie przepisu zależy zaś nie tylko od jego językowego sformułowania, ale kontekstu systemowego oraz celów i funkcji regulacji prawnej. Nadto, sądy powinny stosować Konstytucję wprost. Nawiązując do uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, G. R. stwierdził, że w przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisów prawa. Uiszczenie przez stronę opłaty jest wykonaniem obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej.

Rozstrzygnięcie sadu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć znaczenie dla cywilnej sprawy o zapłatę. Rozstrzygnięcie to jest zaś orzeczeniem wydanym na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. Kontynuując wywód wnioskodawca stwierdził, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wynikał z przepisu prawa, tj. § 1 ust.1 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Skoro przepis ten został uznany przez Sąd za niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania, to a contrario, istnieje po stronie organu obowiązek zwrotu bezprawnie pobranych opłat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej.

Od razu ocenić dostrzec należy wadliwość przytoczonej podstawy kasacyjnej. Z przepisu art. 176 P.p.s.a. wynika, że przytoczenie podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienie należy do wymagań szczególnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 553/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 194350). Przytoczenie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu podstawy kasacyjnej, określeniu przepisów, które zostały naruszone, a także wskazanie sposobu tego naruszenia (niezależnie od tego należy uzasadnić przytoczoną podstawę kasacji). Podstawy kasacji zostały określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wskazując podstawę skargi kasacyjnej należy zatem podać, czy skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy zarzuca naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takiego wskazania zabrakło w przytoczonej przez Starostę S. podstawie skargi kasacyjnej. Tego rodzaju wadliwość nie skutkuje jednak odrzuceniem skargi kasacyjnej. Można przyjąć, iż przez wskazanie konkretnego przepisu proceduralnego (art. 146 § 2 P.p.s.a.) zostały określone granice skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 808/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 484866).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 146 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisu prawa. Zgodnie zaś z art. 146 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Zaskarżony wyrok wydano w sprawie, o której mowa w art. 146 § 1 P.p.s.a. Obowiązek uiszczenia, na podstawie § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310 ze zm.), miał charakter publicznoprawny. Opłata stanowiła dochody powiatu, określone w art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966). Obowiązek uiszczenia tej opłaty wynikał bezpośrednio z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 537/07, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 360321).

Sprawa odmowy zwrotu opłaty, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego, miała swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, a więc w art. 77 ust.3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.) oraz § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Odmowa ta była wyrażana przez organ w formie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSA i wsa 2008/2/21). Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ma prawo żądać aby sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 52/07 i z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09, niepublikowane, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W sytuacji, w której wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc stosuje jedną z dyspozycji art. 146 § 1 P.p.s.a., istnieje także podstawa prawna zastosowania dyspozycji z art. 146 § 2 P.p.s.a. (por. w/w wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09). Z dotychczasowych uwag wynika, że sąd uwzględnił skargę na czynność odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, a więc uwzględnił skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W pierwszym rzędzie Sąd pierwszej instancji oparł wyrok na przepisie art. 146 § 1 P.p.s.a. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu braku podstawy prawnej do zastosowania art. 146 § 2 P.p.s.a.

Odrębną kwestią jest zasadność uwzględnienia skargi, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. Zagadnienie to nie zostało wyartykułowane w podstawie kasacji ograniczającej się do art. 146 § 2 P.p.s.a. Skoro jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono zarzut braku przepisu prawa, z którego wynika obowiązek organu do zwrotu wnioskodawcy części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, to można odnieść się do tak postawionego zarzutu. Jak już wynika z powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek zwrotu opłaty ma swoje źródło w przepisach ustanawiających obowiązek uiszczenia opłaty. O ile organ pobrał od wnioskodawcy opłatę w zawyżonej wysokości, to ma obowiązek, wynikający z przepisów ustanawiających obowiązek uiszczenia opłaty, zwrotu części opłaty nienależnie pobranej. Podstawę materialną obowiązku określają zatem przepisy 77 ust.3 Prawa o ruchu drogowym i § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Przyczyny, dla których normy prawne wynikające z tych przepisów, tylko w części zostały uznane przez Sąd pierwszej instancji za obowiązujące, nie są przedmiotem skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Nie ma natomiast podstaw do zasądzenia od wnoszącego skargę kasacyjną Starosty S. na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.) przewidują stawkę opłaty jedynie w sytuacji, gdy radca prawny reprezentujący uczestnika postępowania kasacyjnego bierze udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (§ 14 ust.2 pkt 2 lit. c). Pełnomocnik skarżącego sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, ale nie wziął udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

1. - ---------------------- 8