Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1964/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 955/10, w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [..] września 2010 r., nr [..] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny:

Dyrektor Aresztu Śledczego w Bartoszycach, po rozpatrzeniu wniosku A.Z. w sprawie wypłaty części uposażenia za okres od dnia 23 maja do dnia 31 maja 2009 r., decyzją z dnia [..] czerwca 2010 r., na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 120 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761, ze zm.), odmówił wypłaty części uposażenia za okres od dnia 23 maja do dnia 31 maja 2009 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że w związku z toczącym się postępowaniem dyscyplinarnym A.Z. został zawieszony w czynnościach służbowych w okresie od dnia 23 lutego do dnia 23 maja 2009 r., a następnie na podstawie art. 120 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, zawieszono mu od dnia 1 marca do dnia 23 maja 2009 r. wypłatę 50% należnego uposażenia. Postępowanie dyscyplinarne zakończyło się prawomocnym orzeczeniem o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby i z dniem 23 maja 2009 r. A.Z. został zwolniony ze służby w Służbie Więziennej.

Organ podkreślił, że w takiej sytuacji wypłata tej części uposażenia, która została zawieszona, nie przysługuje, ponieważ zgodnie z art. 120 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w razie uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusz otrzymuje tę część uposażenia, której wypłata została zawieszona oraz podwyżki tego uposażenia wprowadzone w okresie zawieszenia, chyba, że został zwolniony ze służby m.in. w związku z wymierzeniem kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 6 – 9, art. 11, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także naruszenia art. 96 ust. 1 i 2 w zw. z art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1 – 3 i art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Olsztynie, decyzją z dnia [..] września 2010 r., nr [..], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zarówno art. 120 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej obowiązującej w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji, jak również aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.), nie przewidują możliwości odwieszenia oraz wypłaty zawieszonej części przysługującego uposażenia funkcjonariuszom zwalnianym ze służby m.in. na skutek wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Stosownie bowiem do treści art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r., funkcjonariusz otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz podwyżki tego uposażenia wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby.

Wskazano też, że w niniejszej sprawie skarżący dwukrotnie składał wnioski o wyłączenie sędziów orzekających w tej sprawie. Pierwszy z nich oddalono postanowieniem z dnia 14 grudnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 72/11, oddalił to zażalenie.

W dniu 20 czerwca 2011 r. skarżący złożył kolejny wniosek o wyłączenie sędziów WSA w Olsztynie: sędziego NSA J.K. i sędziów WSA: M.G., A.J.-S., B.J., B.J., T.L., K.M., A.M., H.R., Z.Ś., A.B., Z.S., W.P. oraz referendarzy sądowych: A.B. i K.N., z powodu istnienia uzasadnionej wątpliwości co do bezstronności sędziów i referendarzy sądowych, którzy brali udział w prowadzonych wcześniej postępowaniach dotyczących spraw skarżącego. WSA w Olsztynie, postanowieniem z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt. II SA/Ol 955/10 oddalił przedmiotowy wniosek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił decyzji organu II instancji:

1. - błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że przedmiot sprawy dotyczy żądania przez skarżącego wypłaty uposażenia za okres od dnia 23 lutego do dnia 23 maja 2009 r., podczas gdy skarżący domagał się wypłaty uposażenia za okres od dnia 23 maja do dnia 31 maja 2009 r.;
2. - naruszenie art. 96 ust. 1 i 2 w zw. z art. 101 ust. 1, art. 102, art. 120 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz art. 153, art. 170, art. 171 P.p.s.a., w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 71/09 poprzez przyjęcie, że organ I instancji dokonał w sprawie prawidłowej oceny faktów, na podstawie których zawiesił skarżącemu uposażenie za cały miesiąc - maj 2009 r., pomimo, że swoją decyzją dokonał zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych tylko do dnia 23 maja 2009 r.;
3. - naruszenie art. 170 w zw. z art. 171 ustawy P.p.s.a. oraz przekroczenie zakresu kompetencji poprzez niewykonanie prawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 71/09;
4. - naruszenie art. 6-9, art. 10 § 1 i 2, art. 11, art. 61 § 1 i 3, art. 77 § 1 i 4, art. 104, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu oraz niewyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych podjęcia przez organ I instancji działań skutkujących wydaniem decyzji bez rozważenia zakresu wniosku skarżącego z dnia 13 sierpnia 2009 r. oraz wyroku WSA w Olsztynie z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 71/09.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, rozpatrując sprawę, stwierdził, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów, aniżeli podnoszone przez skarżącego. Decyzja organu I instancji o odmowie wypłaty skarżącemu części uposażenia za okres od dnia 23 maja do dnia 31 maja 2009 r. została wydana na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 120 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761, ze zm.). Ustawa ta przewidywała wydawanie decyzji m.in. w sprawie ustalania uposażenia funkcjonariusza Służby Więziennej, od której to decyzji przysługiwało odwołanie (art. 31 ust. 2 i 4 ustawy). W dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.; dalej: nowa ustawa o SW).

Zgodnie z art. 268 ust. 1 nowej ustawy o SW, sprawy ze stosunku służbowego określone w art. 217 ust. 2, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, są prowadzone na podstawie niniejszej ustawy. Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 217 ust. 1-2 nowej ustawy o SW sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej (ust. 1), a przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (ust. 2).

Na podstawie przepisów nowej ustawy o SW, sprawy dotyczące ustalania uposażenia są zatem rozstrzygane w formie pisemnej, lecz nie stanowią decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z postanowieniami art. 218 ust. 1-2 i ust. 5 ustawy decyzje administracyjne wydaje się jedynie w sprawach dotyczących zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych (ust. 1), a od tej decyzji służy odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2), a następnie skarga do sądu administracyjnego (ust. 5). W chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy, tj. w dniu [..] września 2010 r., obowiązywała już nowa ustawa o Służbie Więziennej. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Olsztynie nie był zatem uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy, dotyczącej wypłaty części uposażenia w formie decyzji administracyjnej.

Organ może rozstrzygnąć sprawę decyzją jedynie wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika jego umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym. Z wyrażonej w art. 7 Konstytucji i art. 6 K.p.a. zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach przepisów prawa wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 K.p.a., lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 474). Organ, aby mógł wydać decyzję w tej sprawie, musi powołać obowiązujący w systemie prawnym przepis prawa materialnego zezwalający na rozstrzyganie tego żądania w drodze decyzji administracyjnej.

Tego rodzaju przepis prawa, w odniesieniu do rozpatrywanego przedmiotu sprawy dotyczącego wypłaty części uposażenia za okres od dnia 23 maja do dnia 31 maja 2009 r., nie istnieje. Organ odwoławczy błędnie zatem uznał, że sprawa dotycząca wypłaty części uposażenia za okres od dnia 23 maja do dnia 31 maja 2009 r., jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Nie wziął bowiem pod uwagę treści przepisów nowej ustawy o Służbie Więziennej, obowiązującej w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy, z której to ustawy wynika, że sprawy te rozstrzygane są jedynie w formie pisemnej.

Natomiast z treści art. 220 nowej ustawy o SW wynika, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Z uwagi na powyższe należało więc uchylić decyzję organu odwoławczego. Jeżeli bowiem sprawa ustalania uposażenia funkcjonariuszowi nie należy obecnie do właściwości organów administracji publicznej, a w związku z tym stała się bezprzedmiotowa, to organ II instancji powinien był, na podstawie art. 138 K.p.a., uchylić decyzję organu I instancji z uwagi na bezprzedmiotowość obecnego postępowania. Dodano również, że w rozpatrywanej sprawie skarżący przed rozprawą w dniu 21 czerwca 2011 r. złożył kolejny wniosek o wyłączenie sędziów WSA w Olsztynie: sędziego NSA J.K. i sędziów WSA: M.G., A.J.-S., B.J., B.J., T.L., K.M., A.M., H.R., Z.Ś., A.B., Z.S., W.P. oraz referendarzy sądowych: A.B. i K.N. Wniosek ten został rozpatrzony przed rozprawą i WSA w Olsztynie, postanowieniem z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt. II SA/Ol 955/10, oddalił przedmiotowy wniosek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wyroku, a mianowicie:

1. - obrazę art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 1, art. 19, art. 20 § 3 i art. 21 P.p.s.a., ponieważ w rozpoznaniu niniejszej sprawy brali udział sędziowie WSA w Olsztynie: M.G., K.M., A.M., którzy podlegali wyłączeniu na podstawie art. 18 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie rozpoznano wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2011 r. o wyłączenie ww. sędziów z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 20 § 3 w zw. art. 19 P.p.s.a. Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie był sprzeczny z przepisami prawa, ponieważ ww. sędziowie byli zobowiązani, zgodnie z art. 21 w zw. z art. 19 P.p.s.a., odstąpić od udziału w sprawie i powiadomić sąd o zaistniałych podstawach i przyczynach wyłączenia;
2. - obrazę art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 19 P.p.s.a., ponieważ strona skarżąca została pozbawiona możności obrony swoich praw. Sąd powinien był sprawę odroczyć do czasu rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziów;
3. - obrazę art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 19 i art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., polegającą na wydaniu wyroku w sposób nieuprawniony. Sąd I instancji odmówił skarżącemu, przed wydaniem zaskarżonego wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., rozpoznania zażalenia z dnia 7 lipca 2011 r. na postanowienie z dnia 20 czerwca 2011 r., oddalające jego wniosek z dnia 20 czerwca 2011 r. o wyłączenie sędziów. Sąd zamieścił rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia w zaskarżonym wyroku, czym zamknął sprawę i pozbawił skarżącego możliwości rozpoznania i ewentualnego uwzględnienia zażalenia z dnia 7 lipca 2011 r.;
4. - obrazę art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 28, art. 29, art. 32, art. 35 § 2 P.p.s.a. i art. 268a K.p.a. W dniu wniesienia skargi i odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu nie posiadał pełnomocnictwa do występowania i reprezentacji organu, ponieważ jego pełnomocnictwo procesowe było nieważne z uwagi na to, że skarżony organ, wystawiający w dniu 2 listopada 2010 r. pełnomocnictwo procesowe, nie posiadał upoważnienia do jego wystawienia. Tym samym wszystkie czynności procesowe pełnomocnika są nieważne, a więc nieważne jest też niniejsze postępowanie sądowe. Z postanowień ustawy o Służbie Więziennej nie wynika, aby organ administracji II instancji posiadał zdolność sądową i procesową oraz zdolność do ustanawiania pełnomocników i udzielania im pełnomocnictw. Jak wynika z przepisów art. 29 P.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne dokonują czynności procesowych w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu tylko wtedy, gdy mają zdolność sądową, a zdolność taka wynika tylko i wyłącznie z przepisów prawa tj. w przedmiotowej sprawie z przepisów ustawy o Służbie Więziennej. Należy tu przytoczyć wyrok SN z 15 marca 2002 r., sygn. akt II CKN 1415/00, w którym stwierdzono, że czynność prawna dokonana przez osoby fizyczne wchodzące w skład organu z przekroczeniem jego kompetencji, nie może wywołać skutków prawnych i jako sprzeczna z art. 38 K.c. jest nieważna oraz uchwałę z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt III CZP 21/04, w której stwierdzono, że gdy pełnomocnik działa na podstawie tzw. pełnomocnictwa substytucyjnego, wykazanie umocowania polega na przedstawieniu - obok oryginału lub uwierzytelnionego odpisu dokumentu pełnomocnictwa substytucyjnego - także dokumentu pełnomocnictwa udzielonego osobie, która wystawiła pełnomocnictwo substytucyjne, chyba, że dokument ten został już wcześniej złożony do akt sprawy. W niniejszej sprawie organ II instancji nie przedłożył, wraz z pełnomocnictwem dla pełnomocnika procesowego, swojego pełnomocnictwa substytucyjnego do udzielania pełnomocnictw procesowych. Wynika z tego, że pełnomocnik procesowy organu administracji nie był należycie umocowany. Zgodnie więc z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania, ponieważ w sprawie występowały nieuprawnione podmioty i podejmowały w niej działania bez prawem przewidzianego umocowania;
5. - obrazę art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego ze stanem prawnym i rzeczywistym. Sąd I instancji, przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy, lakonicznie odniósł się do wniosku strony o wyłączenie sędziów z dnia 20 czerwca 2011 r. Sąd stwierdził tylko, że wniosek ten został już rozpatrzony postanowieniem z dnia 20 czerwca 2011 r., natomiast nie wskazał czy wniosek ten został już ostatecznie i prawomocnie rozpoznany i jaki był tego skutek procesowy tzn. czy wniosek został uwzględniony, czy stronom przekazano zapadłe rozstrzygnięcie i czy stało się ono prawomocne oraz czy strony wniosły na nie zażalenie do NSA. Ponadto czy sędziowie orzekający w niniejszej sprawie, a których dotyczył ten wniosek, zostali odsunięci od orzekania w sprawie;
6. - obrazę art. 141 § 4 w zw. z art. 18 § 1, art. 19, art. 20 § 3, art. 133 § 2 i 3, art. 135 i art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w zaskarżonym wyroku do przyczyn niezastosowania przez Sąd I instancji przewidzianych prawem środków: odsunięcia sędziów od udziału w sprawie z powodu wniosku strony skarżącej o ich wyłączenie, zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy tegoż wniosku.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie jego nieważności lub rażącego naruszenia prawa, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym z zawiadomieniem skarżącego o wyznaczeniu jej terminu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego całości kosztów poniesionych w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, dlatego skarżący ogranicza się wyłącznie do zasygnalizowania wątpliwości w tym zakresie. Podniesiono też, że w dniu 20 czerwca 2011 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wyłączenie sędziów, w tym także sędziów orzekających w niniejszej sprawie. Pomimo wniesienia wniosku przed rozprawą i w ustawowym terminie, rozprawa odbyła się i zapadł na niej wyrok, będący przedmiotem skargi kasacyjnej. Zachodzi zatem nieważność postępowania, z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sędziowie orzekali w sprawie, pomimo stanu prawnego, który wskazuje na obowiązek ich wyłączenia. Postanowienie z dnia 20 czerwca 2011 r., oddalające wniosek strony skarżącej o wyłączenie od udziału w sprawie, nie było ostateczne i prawomocne.

Z art. 168 P.p.s.a. bezsprzecznie wynika, że orzeczenia sądowe, w tym i postanowienia, stają się prawomocne, jeżeli nie przysługują od nich środki odwoławcze, w tym także podlegające rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zachodzi zatem nieważność wyroku, gdyż sędziowie, pomimo obowiązku wynikającego z przepisówi prawa, orzekali w niniejszej sprawie. Ponadto z powodu działań Sądu I instancji strona skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swych praw, a więc zaskarżony wyrok jest nieważny wskutek naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W ocenie skarżącego skład sędziowski zobowiązany był sprawę odroczyć do czasu rozpoznania wniosku o wyłączenie i jego ostatecznego rozstrzygnięcia.

Skarżący zarzucił dodatkowo, że organ II instancji nie posiadał zdolności sądowej i procesowej do samodzielnego występowania przed sądem administracyjnym ponieważ ustawa o SW nie przewiduje jakichkolwiek uprawnień Dyrektorów Okręgowych SW do występowania przed sądami samodzielnie ani też w imieniu Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie miało to jednak miejsce. Tym samym w sprawie występowały podmioty nieuprawnione i podejmowały działania bez ważnego upoważnienia. Skarżący podkreślił, że ustawodawca w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazał, iż sąd administracyjny powinien zażądać od organu administracji, przy pierwszej czynności w postępowaniu, wykazania się dokumentem wskazującym na swoje umocowanie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w ogóle tego nie uczynił. Skarżący zarzucił także, że Sąd I instancji tylko zasygnalizował, iż strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wyłączenie sędziów, w tym również sędziów orzekających w sprawie oraz stwierdził, iż wniosek ten w tym samym dniu został już rozpatrzony postanowieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. Sąd nie odniósł się w ogóle w zaskarżonym wyroku do tego wniosku. Nie zostało wskazane, czy wniosek ten został już-ostatecznie rozpoznany i jakie były tego skutki procesowe. Skarżący podkreślił, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, a wadliwość ta jest rażąca, co powinno być podstawą do jego uchylenia w całości, stwierdzenia jego nieważności i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Olsztynie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ stwierdził, że wnioski skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i poprawnie dokonał wykładni obowiązujących przepisów. Zatem w tym stanie rzeczy, wnioski skargi kasacyjnej jako nieuzasadnione, powinny ulec oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia sądu I instancji, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które poza przypadkami nieważnościowym, jest niedopuszczalne (T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 567).

Zgodnie natomiast z art. 183 § 2 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi:

1. 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
2. 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;
3. 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
4. 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
5. 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
6. 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły fakty, które wyczerpywałyby przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skarżącego, dotyczące rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez sędziów WSA w Olsztynie, którzy podlegali wyłączeniu w związku ze złożeniem przez skarżącego w dniu 20 czerwca 2011 r. wniosku, który to wniosek nie został prawomocnie rozpoznany. Należy podkreślić, że zasadnie skarżący stwierdził, iż jego wniosek został oddalony postanowieniem WSA w Olsztynie z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 955/10, które zostało mu doręczone dopiero w dniu 7 lipca 2011 r., podczas gdy jego skarga została przez Sąd I instancji rozpoznana w dniu 21 czerwca 2011 r. Bezsporny jest zatem fakt, że nie miał on możliwości złożenia zażalenia na postanowienie z dnia 20 czerwca 2011 r. przed wydaniem przez WSA w Olsztynie wyroku w jego sprawie.

Należy jednakże przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 571/11, oddalił zażalenie A. Z. na ww. postanowienie z dnia 20 czerwca 2011 r. W tym miejscu należy podkreślić, że naruszenie zakazu dokonywania czynności w sprawie - w przypadkach wyłączenia na podstawie art. 19 P.p.s.a. - nie powoduje nieważności postępowania. Uchybienia takie należy jednak uznać za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli wniosek o wyłączenie sędziego, złożony na podstawie wymienionego przepisu, okaże się uzasadniony (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 77). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącego na postanowienie, oddalające jego wniosek o wyłączenie wskazanych w nim sędziów i referendarzy, w tym członków składu orzekającego, to rozpoznanie przez nich sprawy przed prawomocnym rozstrzygnięciem kwestii ich wyłączenia, nie powoduje nieważności postępowania, nie stanowi również naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny, a jednocześnie całkowicie niezrozumiały, jest zarzut dotyczący pozbawienia skarżącego możliwości obrony jego praw w niniejszym postępowaniu. Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por.: wyrok SN z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt I CKN 561/97). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, a skarżący brał udział we wszystkich etapach postępowania sądowoadministracyjnego. W żaden sposób nie zmienia tego fakt, że wyrok w przedmiotowej sprawie został wydany przez sędziów, o których wyłączenie wnioskował skarżący i na dzień wydania wyroku nie miał możliwość poddania postanowienia WSA w Olsztynie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie znajduje uzasadnienia również zarzut skarżącego dotyczący niewłaściwego umocowania pełnomocnika Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie. Należy podkreślić, że stosownie do postanowień art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skarga w rozpoznawanej sprawie dotyczyła decyzji administracyjnej wydanej przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie. Organ ten bezspornie jest stroną niniejszego postępowania sądowadministracyjnego i nie działa on w imieniu Skarbu Państwa, zatem odnoszenie się do wywodów skarżącego w tej materii, zawartych w skardze kasacyjnej jest zbędne. Upoważnienie z dnia 12 października 2010 r., udzielone przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie mjr. A.M. istotnie nie uprawniało go do podpisania pełnomocnictwa procesowego z dnia 2 listopada 2010 r. dla radcy prawnego J.W. do występowania w niniejszej sprawie w imieniu organu. Należy jednakże zauważyć, że przy piśmie z dnia 21 czerwca 2011 r. organ nadesłał upoważnienie z dnia 10 marca 2011 r., które konwalidowało wskazane wyżej uchybienie.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 1 P.p.s.a., polegający na lakonicznym odniesieniu się przez Sąd I instancji do składanych przez skarżącego w trakcie postępowania sądowadministracyjnego wniosków o wyłączenie sędziów i referendarzy. Wnioski te okazały się nieuzasadnione, więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie musiał ich szczegółowo omawiać w uzasadnieniu, ani też przedstawiać zapadłych w tej sprawie rozstrzygnięć.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.