Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 151/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. i J.J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 nr [...] (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2).
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania J.J., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w [...].
W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie czy na dzień 31 grudnia 1998 r. określone w tym przepisie przesłanki zostały spełnione.
Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] stanowiła własność J.J., a zatem na wskazaną datę nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny z dnia [...] stycznia 1999 r. Rep. A [...].) współwłaścicielem tej nieruchomości została M.G. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2009 r. pod nr [...], z działki nr [...] wydzielono m.in. działki nr [...] i nr [...].
Z załącznika do rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. nr 12 w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. U. Woj. Nowosądeckiego Nr 12 poz.
54) wynika, że ul. [...] i ul. [...] w [...] zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], pod drogę publiczną – ul. [...] oraz działkę nr [...] pod drogę publiczną – ul. [...], wskazuje mapa uzupełniająca z projektem podziału działki nr [...], przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2009 r. pod nr [...]. Zgodnie z uwagą znajdującą się na tej mapie, granica podziału działki wyznaczona jest w odległości 1 m od północnego skraju asfaltu. Dodatkowo na mapie znajduje się adnotacja, wskazująca, iż mapa ta odzwierciedla stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto z treści pism zarządcy drogi z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2011 r. nr [...] wynika, że pas drogowy dróg gminnych przebiegał w odległości 1 m od północnego skraju asfaltu i obejmował pobocze.
W ocenie organu odwoławczego powyższe dokumenty potwierdzają, że cała nieruchomość stanowiąca działki nr [...] i nr [...], zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] i ul. [...] w [...].
Odnosząc się do określonej w art. 73 powołanej ustawy przesłanki dotyczącej "władztwa" nad nieruchomością wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 147112007, Lex Polonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia i okoliczności określające na czym ono polega. Ustalił, że w aktach sprawy znajduje się umowa z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...] zawarta pomiędzy Zarządem Miasta [...] a Spółką "[...]" w [...]. Na podstawie powyższej umowy w sezonie zimowym 1995 – 2000 r. miało być wykonywane zimowe oczyszczanie ulic. Fakt wykonania wymienionych zadań potwierdza wykaz jezdni i chodników objętych zimowym utrzymaniem w ramach uzgodnionego ryczałtu, którym zostały objęte ul. [...].
Z powołanych pism zarządcy drogi z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2011 r. nr [...] wynika, że technologia zimowego oczyszczania przewiduje, iż usuwany z nawierzchni drogi śnieg i lód jest odkładany na poboczach, w tym przypadku na pas gruntu obejmujący pobocze o szerokości 1 m. Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, powyższe dokumenty potwierdzają władanie publicznoprawne sporną nieruchomością zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998r.
Powyższa decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stała się przedmiotem skargi J.J. i M.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podały, że opinia biegłego z dnia [...] marca 1995 r. potwierdzała, że działka nr [...] była ogrodzona bramą i furtką, a droga nr [...] nie była zaasfaltowana. Zdaniem skarżących taki stan obowiązywał w dacie 31 grudnia 1998 r. Wskazały, że mapa geodezyjna z dnia [...] sierpnia 2002 r., sporządzona przez L.K., nie była wykonana w obecności J.J., a teren ulic lokalnych naniesiony jest na drodze nr [...] i [...], a nie na działce nr [...]. Przy czym droga gminna nr [...] nie posiadała chodników, a od 2003 roku była corocznie asfaltowana do granicy działki ewidencyjnej. Od 1998 r. w granicy ewidencyjnej stał płot z bramą, a fakt ten potwierdza opinia biegłego sądowego. Powyższe świadczy to o tym, że na działce nr [...] Burmistrz Miasta [...] władztwa nie wykonywał.
Ponadto skarżące podały, że w dniu 8 listopada 1998 r. skierowano wniosek o naprawę mostka oraz zaasfaltowanie. Na mapie z dnia [...] lutego 1999 r., którą dysponują są zaznaczone granice działki nr [...]. W pkt A-B stał stary płot, który został zniszczony przez władze gminy. Skarżące zakwestionowały również dokonanie pomiarów geodezyjnych bez ich obecności.
Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2012 r. J.J. podała, że Sąd Okręgowy w sprawie o sygn. akt [...] uznał zgłoszenie budowy ogrodzenia z murem z dnia [...] listopada 1998 r. na działce nr [...], a nie na drodze nr [...].
W piśmie z 10 marca 2012 r., ustosunkowującym się do odpowiedzi na skargę, skarżące podały, iż błędne jest stwierdzenie geodety, że granice podziału działki wyznaczono w odległości 1m od skraju asfaltu ulicy, ponieważ na drodze nr [...] asfalt nie jest wszędzie położony. Ponadto z wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia [...] kwietnia 1997 r. wynika, że most jest na działce nr [...] A.W., od którego J.J. w dniu [...] sierpnia 1998 r. kupiła całą nieruchomość wraz z mostem, domem i działką w granicy ewidencyjnej z działką nr [...] i potokiem [...]. Władztwo skarżącej, które nie zostało naruszone w 1999 r. decyzją o warunkach zabudowy, potwierdza również plan zagospodarowania działki nr [...] i uchwała Rady Gminy z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...]. Burmistrz Miasta [...] nakazał rozbiórkę starego budynku, ale nie wnosił zastrzeżenia, że most i działki nr [...] są zajęte pod drogi osiedlowe, bez chodników, z poboczem częściowo zaasfaltowanym.
Skarżące zakwestionowały także dopisek na mapie dotyczący odzwierciedlenia stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. twierdząc, że nie wiadomo kto go naniósł. Skarżąca J.J. stwierdziła, że jej zdaniem powoływana przez organ odwoławczy umowa z dnia [...] listopada 1995 r. na odśnieżanie ulic [...] jest sfałszowana, ponieważ ona nigdy nie zawierała umowy na odśnieżanie działki nr [...], a nawet pisemnie sprzeciwiała się odśnieżaniu swojej nieruchomości.
W uzupełniającym piśmie procesowym z dnia 31 marca 2012 J.J. podała, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka "władztwa" nad nieruchomością. Wskazała, że działkę nr [...] zakupiła w dniu [...] sierpnia 1998 r., wraz z ogrodzeniem. W dniu [...] listopada 1998 r. wystąpiła o wybudowanie nowego ogrodzenia dookoła granicy ewidencyjnej działki. Ogrodzenie to zostało usunięte w 2000 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie jest niesporne, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...] w [...] była J.J. oraz, że ulice [...] w [...] miały status dróg lokalnych miejskich w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu wówczas obowiązującym.
Istota sporu sprowadza się do tego, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. części prywatnej działki nr [...] były faktycznie zajęte pod drogi publiczne i czy częściami tymi władała gmina miejska [...].
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie w sposób dokładny i wszechstronny nie zostały wyjaśnione przesłanki "zajęcia" nieruchomości pod drogi publiczne i "władania" gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że fakt zajęcia działki nr [...] pod drogi publiczne – ul. [...] oraz przestrzenny zasięg tego zajęcia został ustalony na podstawie mapy uzupełniającej z projektem podziału, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2007 r. oraz oświadczeń Naczelnika Wydziału Drogownictwa i Transportu Urzędu Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. i dnia [...] września 2011 r. Z dokumentów tych wynika, że działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod jezdnie ulic [...] (gdzie położony był asfalt) i pobocze.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zastrzeżenia nasuwa jednak to, że organy obu instancji ustalając przesłankę o charakterze faktycznym dotyczącą "zajętości" nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod drogi publiczne, całkowicie pominęły stanowisko prezentowane w postępowaniu przez właścicieli gruntu – J.J. i M.G. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma J.J. z dnia [...] listopada 2008 r. wynika bowiem, że droga publiczna nr [...] sięgała do granicy działki ewidencyjnej nr [...], która nie uległa zmianie zarówno przed, jak i po jej zakupie w sierpniu 1998 r. We wniosku z dnia 18 czerwca 2005 r. J.J. wskazała, że działka nr [...] była ogrodzona (zgłoszenia ogrodzenia dokonano [...] listopada 1998 r.), a w piśmie z dnia 4 września 2006 r. podała, że ogrodzenie to zostało zniszczone (rozebrane) przez osoby trzecie. Z pisma J.J. i M.G. z dnia 17 kwietnia 2009 r. wynika, że pasy gruntu obejmujące działki nr [...], na dzień 31 grudnia 1998 r. nie były zaasfaltowane, a asfalt na drodze nr [...] położono w dniu [...] maja 1999 r. obok działki nr [...].
Skarżąca podkreśliła, że asfalt położono nawet na poboczu do granicy ewidencyjnej działki nr [...], co skutkowało wyrwaniem ogrodzenia na polecenie władz Gminy. Zwróciła również uwagę na to, że Gmina [...] chciała nabyć te pasy gruntu pod drogi publiczne w 2002 r. Natomiast w skardze powołując się na opinię biegłego podała, że w granicy ewidencyjnej działki nr [...] od 1998 r. stał płot z bramą. Ponadto skarżące do akt sądowych dołączyły także kopię wyceny nieruchomości przy ul. [...], w której jest mowa o ogrodzeniu z siatki na słupkach drewnianych.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sytuacji występowania sporu pomiędzy wnioskodawcą nabycia części działki nr [...] pod drogi publiczne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną a właścicielem tego gruntu, w zakresie dotyczącym przesłanki "zajętości" nieruchomości pod drogi publiczne, organ winien wyjaśnić to zagadnienie w taki sposób, aby stan faktyczny został ustalony przy udziale stron postępowania oraz biegłego sporządzającego projekt podziału nieruchomości. Organ administracji posiada bowiem odpowiednie instrumenty procesowe, takie jak oględziny czy rozprawa. W sprawach spornych celowym wydaje się też poszerzenie postępowania dowodowego o inne środki dowodowe, np. zeznania świadków. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że przedłożona przez biegłego uzupełniająca mapa podziału przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 2007 r. nasuwa wątpliwości co do jej wiarygodności.
Z mapy tej, ani z uwag na niej naniesionych, nie wynika w oparciu o jakie fakty biegły przyjął taki, a nie inny stan "zajętości" części działki nr [...] pod drogi publiczne, co nie pozwala na odniesienie się do stanowiska zaprezentowanego przez biegłego, organ oraz strony postępowania. Na egzemplarzu mapy uzupełniającej z projektem podziału widnieje, umieszczony po jej sporządzeniu (nie wiadomo kiedy naniesiony i przez kogo), dopisek "Mapa odzwierciedla stan na 31.12.1998 r.", jednakże przeczy temu określony na mapie "Wykaz Zmian – Stary stan", który nie wskazuje na właścicieli gruntu na dzień 31 grudnia 1998 r., ponieważ podana na mapie M.G. nabyła udział w przedmiotowej nieruchomości dopiero w dniu [...] stycznia 1999 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]).
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż Burmistrz Miasta [...] przed złożeniem wniosku w 2005 r. o nabycie części nieruchomości oznaczonej nr [...] w trybie art. 73 cyt. ustawy podejmował próbę nabycia części przedmiotowego gruntu w innym trybie. Prowadził postępowanie opiniujące podział działki nr [...] pod względem jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] wynika, że postępowanie toczyło się z urzędu, a celem podziału była realizacja celu publicznego (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Wskazuje to, że Gmina miała zamiar nabyć ten grunt na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wątpliwości nasuwa również to, że mapa wykonana na potrzeby wcześniejszej sprawy podziałowej (w której podział miał uwzględniać przesłanki formalne – przepisy planu miejscowego z 1994 r. i wytyczone przez część graficzną planu linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu) odzwierciedla taki sam stan, jak mapa wykonana w sprawie o nabycie gruntu zajętego pod drogi publiczne (w której podział opiera się na przesłance o charakterze faktycznym – rzeczywistym zajęciu w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości pod pasy dróg publicznych).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazane wyżej okoliczności świadczą o tym, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego w sposób dokładny oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego uznał, że dopiero prawidłowe wyjaśnienie przesłanki "zajęcia" nieruchomości pod drogę publiczną pozwoli na prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przesłanki "władania" gruntem przez podmiot publicznoprawny. Wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej w części merytorycznej obligowała do jej uchylenia również w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazał, że Wojewoda [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu rozważy zastosowanie w sprawie przepisu art. 89 § 2 K.p.a., w tym czy celowe jest uzgodnienie na rozprawie stanowisk stron o sprzecznych interesach w zakresie zajęcia części nieruchomości pod drogi publiczne oraz przeprowadzenie rozprawy z uwagi na potrzebę wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych albo w drodze oględzin.
W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga m.in., czy w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była ogrodzona w granicach ewidencyjnych, a jeżeli tak, to jaki był zasięg przestrzenny tego ogrodzenia. Powyższe ustalenia pozwolą wyjaśnić, czy pasy drogowe ul. [...] urządzone były obok działki nr [...], czy też faktycznie zajmowały część tej działki, a jeżeli tak, to jaką. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyjaśni sprawę w pozostałym zakresie, a następnie ustalenia i ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedstawi w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta [...] i zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w tych przepisach, uzasadniające stwierdzenie z mocy prawa nabycia własności nieruchomości, stanowiących część działki ewid. nr [...] obręb [...], tj. działek ewid. nr [...] obręb [...], na rzecz Gminy Miasta [...], w szczególności poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zostały w sposób dokładny i wszechstronny wyjaśnione przesłanki "zajęcia" nieruchomości pod drogi publiczne i "władania" gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewydanie przez Sąd pierwszej instancji wyroku oddalającego skargę w oparciu o całość akt sprawy, mimo iż ze zgromadzonych w aktach sprawy dowodów jednoznacznie wynika, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, uzasadniające stwierdzenie z mocy prawa nabycia własności nieruchomości, stanowiących cześć działki ewid. nr [...] obręb [...], tj. działek ewid. nr [...], na rzecz Gminy Miasto [...], a tym samym, poprzez błędne wskazanie, iż w niniejszej sprawie nie zostały w sposób dokładny i wszechstronny wyjaśnione przesłanki "zajęcia" nieruchomości pod drogi publiczne i "władania" gruntem przez Gminę Miasto [...];
- 2) art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 40 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), poprzez błędne uznanie, iż przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uzupełniająca mapa podziału budzi wątpliwości co do jej wiarygodności, mimo, iż mapa ta, jako spełniająca wszelkie wymagania, została przyjęta przez Starostę [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi i zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku powielił błędy skarżących, które mylą pojęcia granicy działek ewidencyjnych i granicy (zasięgu) pasa drogowego. Archiwalne materiały kartograficzne znajdujące się w aktach sprawy wskazują, że obecna działka ewidencyjna nr [...] odpowiada dawnej parceli katastralnej [...], natomiast działka "pod drogą", obecnie oznaczona jako nr [...], odpowiada parceli gruntowej [...]. Szkice polowe inż. [...] nr [...] oraz inż. [...] nr [...] pokazują ówczesny przebieg drogi (obecnej ul. [...]) oraz lokalizację mostu na potoku [...], leżącego w ciągu tej drogi. Na taką konfigurację powołują się J.J. i M.G., przywołując mapę katastralną z dnia [...] września 1965 r., która zachowuje układ parcel z 1930 r. (a która nie zawiera treści w zakresie sposobu zagospodarowania terenu). W miejsce istniejącego mostu łączącego parcele gruntowe [...] wybudowany został inny, położony nieco niżej niż dotychczasowy.
Obecny most został wybudowany przed [...] w 1962 r., a jego położenie odzwierciedla m.in. mapa [...] z 1985 r. znajdująca się w aktach sprawy. W związku z budową nowego mostu zmianie uległ przebieg ul. [...] (po wschodniej stronie potoku [...]) oraz początkowy odcinek ul. [...] (po zachodniej stronie potoku [...]). Zgodnie z nowym stanem początek ul. [...] od budowy tegoż mostu, tj. od 1962 r. do chwili obecnej, przebiega w znacznej części po fragmencie działki ewidencyjnej nr [...]. Innymi słowy drogę publiczną "przesunięto" z fragmentu działki ewidencyjnej nr [...], leżącej bezpośrednio nad potokiem [...] na teren działki ewidencyjnej nr [...], a odpowiadający projektowanym działką ewid. nr [...]. Jest to stan faktyczny istniejący od 1962 r., a potwierdzony w. dokumentacji kartograficznej znajdującej się w aktach sprawy co najmniej od roku 1985. Zasięg pasa drogowego wg tego stanu ustalony został na mapie uzupełniającej z projektem podziału, sporządzonej przez inż.
L.K. dnia [...] sierpnia 2002 r. (klauzula [...]). Zgodnie z tą mapą, która odzwierciedla zajętość części działki ewid. nr [...] pod drogę publiczną i władanie tą drogą przez Gminę Miasto [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., w skład ul. [...] wchodzi niewielki fragment zachodniej części nieruchomości o powierzchni [...] ha (pobocze), oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...], natomiast w skład ul. [...] południowa część tejże nieruchomości o powierzchni [...] ha, oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...].
W ocenie autora skargi kasacyjnej, powyżej przytoczone twierdzenia oraz wskazane na ich poparcie dowody znajdujące się w aktach sprawy, a w szczególności złożone do akt zdjęcia lotnicze wykonane przed dniem 1 stycznia 1999 r., które potwierdzają "zajętość" w/w gruntu pod drogi publiczne i "władania" nimi przez Gminę Miasto [...], jednoznacznie świadczą o niemożliwości istnienia ogrodzenia wskazywanego przez skarżące w granicy ewidencyjnej działki ewidencyjnej nr [...]. Istnienie takiego ogrodzenia całkowicie uniemożliwiałoby korzystanie z mostu na potoku [...] oraz korzystanie ze skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], co jednoznacznie świadczy o tym, iż twierdzenia skarżących są sprzeczne z całym materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Dowód na zajęcie części działki nr [...] przez drogę publiczną przedstawiły zresztą same skarżące twierdząc, że wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia [...] kwietnia 1997 r. wskazuje, że most jest na działce nr [...], od którego w dniu [...] sierpnia 1998 r. J.J. kupiła całą nieruchomość wraz z mostem, domem i działką w granicy ewidencyjnej z działką nr [...] i potokiem [...].
Szkice polowe nr [...] oraz mapa [...] z 1985 r., wraz z obszernymi wyjaśnieniami, zostały przekazane Ministrowi Infrastruktury wraz z pismem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i znajdują się w materiale dowodowym sprawy. W aktach znajdują się także opisane powyżej zdjęcia lotnicze przyjęte jako dowód w sprawie przez Wojewodę [...] przed wydaniem przez niego decyzji z dnia [...] listopada 2011 r.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej zebrany w sprawie zarówno materiał kartograficzny, jak i fotograficzny potwierdza przebieg pasa drogowego ul. [...] i ul. [...] zgodny ze stanem faktycznym opisanym w decyzji Wojewody [...] i późniejszej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Stanowisko J.J. i M.G. prezentowane w postępowaniu nie zostało zatem pominięte, a jedynie negatywnie ocenione przez organy obu instancji wobec ww. dowodów. Błędnym i stojącym w sprzeczności ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym jest przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że granica podziału działki ewidencyjnej nr [...], ustalona przez geodetę uprawnionego w mapie uzupełniającej z projektem podziału w odległości 1m od skraju asfaltu ulicy, nie ma uzasadnienia. Mapa została sporządzona w dniu [...] sierpnia 2002 r. i uwzględnia stan na dzień 31 grudnia 1998 r., a operat zawierający ową mapę został przyjęty przez Starostę [...] do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego bez zastrzeżeń i uwag.
Zatem niezrozumiałym i całkowicie nielogicznym jest stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że mapa ta, stanowiąc dokument urzędowy, nasuwa wątpliwości. Zaznaczyć również należy, iż wydzielany obszar gruntu obejmujący projektowane działki ewid. nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...] (tereny ulic lokalnych). Wszelkie elementy zagospodarowania terenu mające znaczenie przy ustalaniu linii podziałowej pomierzone zostały w terenie, a powierzchnia wynikająca z opracowania obliczona została metodą analityczną, ze współrzędnych linii podziałowej i współrzędnych punktów granicznych.
Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że w dniu 29 czerwca 2007r. z udziałem biegłego geodety odbyły się czynności przyjęcia granic nieruchomości – działki ewidencyjnej nr [...], o których zostały zawiadomione również skarżące, wraz z pouczeniem, że ich niestawiennictwo nie będzie wstrzymywać czynności. Podkreślił, iż odpowiednie zawiadomienie stron postępowania przez geodetę o czynnościach oraz o skutkach ich niestawiennictwa jest weryfikowane przez Starostę [...] przy składaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu geodezyjnego, którego częścią jest mapa uzupełniająca z projektem podziału. W razie jakichkolwiek nieprawidłowości, w tym też, czy innym zakresie, operat geodezyjny zawierający mapę uzupełniająca z projektem podziału nie zostałby przyjęty przez Starostę [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obecna w terenie, ale odmawiająca podpisania protokołu J.J. nie brała czynnego udziału w spotkaniu i nie była zainteresowana okazaniem przez geodetę prowadzącego zewnętrznych granic własnej nieruchomości, ani granic podziałowych.
Stoi to w sprzeczności z jej twierdzeniem, iż czynności geodezyjne odbywały się bez jej obecności. Ponadto zapis na mapie z projektem podziału działki ewidencyjnej nr [...], iż odzwierciedla ona stan na 31 grudnia 1998 r. sporządzony przez wykonawcę czynności geodezyjnych odnosi się do stanu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na tę datę i wynika z zalecenia Wojewody [...] co do jego umieszczenia, nie odnosi się natomiast do stanu prawnego (właścicieli) nieruchomości, wykazanego na dzień sporządzenia opracowania, kiedy M.G. była już współwłaścicielką nieruchomości.
Podkreślił, że dla sprawy nieistotny jest również argument dotyczący próby nabycia przez Gminę Miasta [...] przedmiotowej nieruchomości na podstawie innych przepisów prawa, gdyż wystarczającym jest, że przesłanki nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione. Także twierdzenie J.J., że umowa z dnia [...] listopada 1995 r. [...] na zimowe oczyszczanie miasta w sezonie zimowym 1995 – 2000 jest sfałszowana stoi w sprzeczności z całokształtem materiału dowodowego zebranego przez organy obu instancji. Umowa ta została zawarta pomiędzy firmą świadcząca usługi odśnieżania a zarządcą drogi publicznej, a więc zarządcą terenu, a nie jego hipotecznym właścicielem. Z technologii zimowego oczyszczania wynika, że śnieg usuwany jest z nawierzchni asfaltowej i odkładany na pobocze, tzn. w przypadku działek ewidencyjnych nr [...] na pas gruntu obejmujący pobocze o szerokości 1,0 m.
M.G. i J.J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdziły, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę kasacyjną uznał za zasadne zarzuty i wnioski w niej zawarte oraz podzielił zaprezentowaną w niej argumentację. Podtrzymał także swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W pismach procesowych z dnia 19 lutego 2013 r. i 19 marca 2013 r. J.J. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art.183 P.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Jest zatem związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Natomiast związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1 (34), poz.1).
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art.174 P.p.s.a., a zatem w pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagały zarzuty naruszenia procedury sądowoadministracyjnej. Autor skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. upatruje w nieuwzględnieniu całości akt sprawy w tym dowodów z których wynika, że w sprawie spełnione zostały przesłanki "zajęcia" nieruchomości pod drogi publiczne i "władania" gruntem przez Gminę Miasto [...]. Natomiast naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne upatruje w stwierdzeniu, że uzupełniająca mapa podziału przyjęta do państwowego zespołu geodezyjnego i kartograficznego nasuwa wątpliwości.
Wskazać należy, iż przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi m.in., że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.
W konsekwencji sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31). Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Przy czym zauważyć należy,iż art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny stanu faktycznego, oceny materiału dowodowego nawet, gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne. Okoliczność, że Sąd uznał za mającą znaczenie dla dokonania ustaleń faktycznych część materiału dowodowego, a pominął dowody uznane za najistotniejsze lub inaczej zinterpretowane przez autora skargi kasacyjnej, nie powoduje naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Takie stanowisko Sądu, jak i niezaakceptowanie oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez organy, a krytycznie przyjętej przez stronę, nie oznacza, że nie orzekał on na podstawie akt sprawy.
Subiektywne odczucie autora skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok narusza powołany przepis nie stanowi podstawy do jego skutecznego wzruszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w istocie uzasadnienie tych zarzutów skargi kasacyjnej stanowi polemikę ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał,że stwierdzone uchybienia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, iż w tej sprawie z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, aby dokonywały one ustaleń faktycznych i oceny zgromadzonego materiału dowodowego przy uwzględnieniu dokumentów wskazanych na str. 4,5 skargi kasacyjnej tj. archiwalnych materiałów kartograficznych, szkicy polowych, mapy [...] z 1985 r., zdjęć lotniczych. Podkreślić należy, iż zawarte na str.4 skargi kasacyjnej ustalenie, że "w związku z budową nowego mostu zmianie uległ przebieg ul. [...] (po wschodniej stronie potoku [...]) oraz początkowy odcinek ul. [...] (po zachodniej stronie potoku [...])" oraz, że "drogę publiczną przesunięto z fragmentu działki ewidencyjnej nr [...], leżącej bezpośrednio nad potokiem [...] na teren działki ewidencyjnej nr [...], a odpowiadający projektowanym działkom nr 1[...]", w rozpoznawanej sprawie nie było w ogóle przez organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji dokonane i oceniane. W związku z powyższym powoływanie się na te dowody oraz wskazane ustalenie dopiero w skardze kasacyjnej nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy nie ustaliły w sposób dokładny i wszechstronny przesłanek "zajęcia" nieruchomości pod drogi publiczne i "władania " gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ustalając przesłankę " zajęcia" nieruchomości pod drogi publiczne całkowicie pominęły stanowisko prezentowane w tej sprawie przez J.J. i M.G. w pismach z dnia 18 czerwca 2005r., z dnia 4 września 2006r., z dnia 17 kwietnia 2009r. i powołanej opinii biegłego sądowego, w których twierdziły m.in., że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była ogrodzona w granicach ewidencyjnych, a pasy gruntu obejmujące działki nr [...], na ten dzień nie były zaasfaltowane. Prawidłowo stwierdził, iż w przypadku sporu pomiędzy wnioskodawcą nabycia części działki nr [...] pod drogi publiczne, a właścicielem tego gruntu, organ powinien wyjaśnić to zagadnienie w taki sposób, aby stan faktyczny został ustalony przy udziale stron postępowania oraz biegłego sporządzającego projekt podziału nieruchomości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 40 ust 3 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Użyte przez Sąd pierwszej instancji sformułowanie, że przedłożona przez biegłego uzupełniająca mapa podziału przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 2007 r. nasuwa wątpliwości co do jej wiarygodności, nie dotyczyło zakwestionowania prawidłowości jej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazywało ono jedynie, że analiza tej mapy oraz naniesionych na niej uwag nie pozwala na ustalenie, w oparciu o jakie fakty biegły przyjął taki, a nie inny stan "zajętości" części działki nr [...] pod drogi publiczne, co w konsekwencji uniemożliwia odniesienie się do stanowiska zaprezentowanego przez biegłego, organ oraz strony postępowania. Na egzemplarzu mapy uzupełniającej z projektem podziału widnieje, umieszczony po jej sporządzeniu (nie wiadomo kiedy naniesiony i przez kogo), dopisek "Mapa odzwierciedla stan na 31.12.1998 r.", jednakże przeczy temu wskazany na mapie "Wykaz Zmian – Stary stan", który nie wskazuje na właścicieli gruntu na dzień 31 grudnia 1998 r., ponieważ podana na mapie M.G. nabyła udział w przedmiotowej nieruchomości dopiero w dniu [...] stycznia 1999 r. (akt notarialny Rep. [...]).
Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnienie, że podany wyżej dopisek na mapie wynikał z zalecenia Wojewody [...] i nie odnosił się do stanu prawnego nieruchomości powyższej wątpliwości jednak nie usuwa.
Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż zastrzeżenia nasuwał również fakt, iż mapa wykonana na potrzeby wcześniejszej próby nabycia przez Gminę Miasta [...] przedmiotowego pasa gruntu obejmuje swym zakresem taki sam stan, jak mapa wykonana w sprawie o stwierdzenie nabycia gruntu zajętego pod drogi publiczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zatem przyjął, że zaskarżona w sprawie decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wadliwość decyzji organu pierwszej instancji również uzasadniała jej uchylenie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, iż podstawa skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. może mieć dwojaką postać, a mianowicie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub jego niewłaściwego zastosowania. Błędna wykładnia oznacza niepoprawne odczytanie przez sąd treści przepisu. W takim przypadku konieczne jest wskazanie jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to dokonanie wadliwej jego subsumcji do już ustalonego stanu faktycznego.Podkreślić jednak należy, iż prawidłowość zastosowania prawa materialnego można oceniać tylko wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do okoliczności faktycznych sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest sporny i wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie dokonywał wykładni art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) Z tych względów zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.