Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1967/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 276/17 – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") – oddalił skargę I. G. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie palcówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. G., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niedostateczne przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zapadłego wyroku, polegające na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze z dnia 9 stycznia 2017 r., a także stanowiska i argumentów prawnych skarżącej, przedstawionych w jej uzasadnieniu, dotyczących w szczególności zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, jak również braku rozważenia dowodów, o których przeprowadzenie skarżąca wnosiła w skardze z dnia 9 stycznia 2017 r.,
3. 2) art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez brak rozważenia dowodów, o których przeprowadzenie skarżąca wnosiła w skardze z dnia 9 stycznia 2017 r., a które były niezbędne do wyjaśnienia istniejących w sprawie istotnych wątpliwości, a nadto nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania, co skutkowało błędną oceną przez Sąd I instancji legalności kwestionowanego przez skarżącą aktu,
4. 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.- poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji i niepodjęcie właściwego rozstrzygnięcia, przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z naruszeniem przez ten organ przepisów prawa materialnego, w postaci: art. 22 pkt 3 w zw. z art. 67, 68 ust. 4 pkt 1 i 2, ust. 4a i 68a pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, dalej u.p.s.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U. Nr 86, poz. 739) - poprzez bezzasadne odmówienie wydania zezwolenia na prowadzenie przez I. G. w ramach działalności gospodarczej pod nazwą: [...], NIP [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym łub osobom w podeszłym wieku pod nazwą: Prywatny Dom Opieki "[...]" w [...], przy ul. [...], spowodowane błędną interpretacją przepisów prawa przez organ w szczególności poprzez uznanie, że: w budynku występują bariery architektoniczne (brak windy) podczas, gdy budynek wyposażony jest w krzesełka schodowe, które spełniają funkcję windy (a to zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 951/10) oraz niewystarczający jest metraż pokoju czteroosobowego, a prowadzenie w placówce dokumentacji w zakresie zawierania i prowadzenia umów jest nieprawidłowe, przy czym zastrzeżenia w zakresie braku dobrowolnej spłaty kary pieniężnej, braku dostarczenia zaświadczenia o niezaleganiu z płatnościami na rzecz Urzędu Skarbowego, braku grafików pracy, świadczenia pracy przez osoby w placówce również w formie wolontariatu, bieżące planowanie wydatków w ogóle nie znajdują podstawy prawnej - co przyznał sam Sąd I instancji (str. 13 uzasadnienia wyroku),
5. 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji i niepodjęcie właściwego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji kiedy organ I Instancji nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, a ten zebrany rozważył jednostronnie na niekorzyść skarżącej (czym naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżąca w odwołaniu wnioskowała o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, lecz organ II instancji odmówił przeprowadzenia tych dowodów, w tym prawie wszystkich (za wyjątkiem świadków) bez podania konkretnej przyczyny (czym naruszył art. 136 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), a przeprowadzenie tych dowodów nie było ani skomplikowanie, ani nie doprowadziłoby do przedłużenia postępowania,
6. 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przepisów postępowania - art. 7, art. 11 art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym a to z uwagi na brak samodzielnego ustosunkowania się do zarzutów skarżącej z odwołania, pomimo wiedzy organu II instancji o okolicznościach niewziętych pod uwagę przez organ I Instancji - organ II instancji przyjął bez zastrzeżeń i głębszej analizy wadliwe stanowisko organu I instancji i nie rozpatrzył sprawy wszechstronnie, jak również nie uzupełnił materiału dowodowego, przyjmując że:
7. - krzesełka schodowe nie spełniają funkcji windy pomimo, trzech decyzji Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z [...] maja 2014 r. i pisma z dnia [...] grudnia 2015 r. zezwalających na eksploatację tych urządzeń do przemieszczania osób niepełnosprawnych - przy czym nie chodzi tu o proste wzięcie pod uwagę danego dokumentu, ale o konkretne uzasadnienie dlaczego organ I i II instancji, nie mając do tego kompetencji, orzekają inaczej niż wynika to z decyzji innych organów, właściwych do oceny funkcji takich urządzeń, a jednocześnie organy te nie potrafią wskazać, jakie konkretne urządzenia w tych warunkach spełniały by funkcję widny;
8. - krzesełka schodowe nie spełniają funkcji widny pomimo pisma Urzędu Dozoru Technicznego w [...] z dnia 16 grudnia 2015 r. informującego, że: urządzenia jak wyżej zainstalowane w Państwa Domu Opieki "[...] " przy ul [...] w Katowicach służą pokonywaniu barier architektonicznych podczas transportu osób w pozycji siedzącej, posiadają aktualne decyzje zezwalające na ich eksploatację i są ewidencjonowane na terenie całej Polski jako urządzenia służące dla przemieszczania osób niepełnosprawnych,
9. - skarżąca nie spłaca dobrowolnie kary pieniężnej nałożonej na nią za prowadzenia placówki bez zezwolenia, co ma rzutować na jej wiarygodność finansową, podczas gdy jak to organy I i II instancji ustaliły należność z kar pieniężnych spłacana jest regularnie w toku postępowania egzekucyjnego, co w razie wątpliwości organ II Instancji mógł potwierdzić zwracając się do właściwego organu egzekucyjnego,
10. - skarżąca nie dostarczyła zaświadczenia o niezaleganiu z płatnościami na rzecz Urzędu Skarbowego podczas, gdy na skarżącą zostały nałożone kary pieniężne, za prowadzenie prywatnego domu opieki bez zezwolenia, a skarżąca spełnia przesłanki do udzielenia jej zezwolenia,
11. - pokój numer 3 na parterze nie spełnia standardu powierzchniowego oraz standardu liczby osób w nim zamieszkujących, podczas gdy na dzień wydania decyzji wniosek dotyczył 17 osób, a większa ilość łóżek faktycznie znajdująca się w budynku nie ma znaczenia, gdyż istotna jest liczba osób zamieszkujących budynek (organ przy wydaniu decyzji kierował się stanem faktycznym z maja 2015 r. a nie z chwili wydania decyzji, nie biorąc pod uwagę zmienionego wniosku z 4.05.2016 r., do czego organ II instancji w ogóle się nie ustosunkował),
12. - w placówce brak grafików pracy, podczas gdy organ nie potrafił wyjaśnić podstawy prawnej żądania takich grafików (czym naruszono również art. 6 k.p.a.), a skarżąca przedstawiła takie grafiki, do czego organ się w ogóle nie ustosunkował,
13. - osoby świadczące pracę w formie wolontariatu działają niezgodnie z ustawą o pożytku publicznym i wolontariacie, podczas gdy organ I instancji nie potrafił wyjaśnić podstawy prawnej takiego zarzutu (czym naruszono również art. 6 k.p.a.), a organ II instancji ten zarzut w ogóle pominął nie próbując nawet ustalić jak powinna wyglądać obsada pracownicza placówki prowadzonej dla 17 mieszkańców,
14. - istnieje duże ryzyko wystąpienia problemów w obszarze zapewnienia ciągłości opieki dla mieszkańców oraz zapewnienia im wyżywienia oraz potrzebnych środków czystości, środków higienicznych, podczas gdy takie przypuszczenie organu Instancji było nieuzasadnione i niepoparte jakimikolwiek dowodami, tym bardziej, że organ I instancji stwierdził zarazem, "że zakupy są dokonywane na bieżąco, a praca jest planowana na bieżąco", przy czym skarżąca dokonuje bieżących zakupów, a rozlicza się z nich w okresach miesięcznych zgodnie z zasadami rachunkowości - do tego zarzutu organ II instancji się nie odniósł,
15. - występują nieprawidłowości dotyczące zawierania i aneksowania umów z mieszkańcami w postaci braku podpisu pod zwartymi aneksami do 3 umów mieszkańców związanych ze zmianą wysokości dokonywanych opłat za pobyt w placówce, umowa z L.P. została zawarta z datą wsteczną, podczas gdy takie nieprawidłowości nie występowały, a organ II instancji w ogóle nie wziął pod uwagę, że: a) umowa z Panią P. została zawarta prawidłowo, a spisana później, co nie przeczy obowiązującym przepisom ustawy o pomocy społecznej, b) aneks do umowy z W.S., która zmarła w sierpniu tego roku została podpisana przez jej męża jako opiekuna osoby ubezwłasnowolnionej, czego organ nie sprawdził, c) aneks do umowy z E. A. został podpisany przez jego córkę, umocowaną do działania w imieniu tego mieszkańca, czego organ również nie chciał dostrzec, d) A. S. nie jest już mieszkańcem domu opieki od czerwca 2016 r.,
16. - skarżąca ogłasza swoją działalność na portalach: ZnaneFirmy.com, Centrumopinii.com, OpiniaFirmy.pl, podczas gdy skarżąca nie zamieszczała ani nie zlecała zamieszczenia ogłoszeń na tych portalach, a organ II instancji mimo oczywistości tego zarzut nie dał wyrazu, że był on zasadny, co wskazuje na jednostronne rozważenie materiału dowodowego przez organ II instancji,
17. - skarżąca nie daje gwarancji prawidłowego funkcjonowania, zarówno pod kątem podstawowej opieki i pielęgnacji jak również usług bytowych, w postaci wyżywienia i dokonywania podstawowych zakupów na rzecz mieszkańców (podczas gdy organ I instancji, ustalił w innym miejscu uzasadnienia, że jednak zakupy są dokonywane), opierając to stanowisko tylko i wyłącznie na "doświadczeniu" inspektorów, natomiast w uzasadnieniu decyzji nie znajduje się jakikolwiek przykład potwierdzający taki krzywdzący dla skarżącej wniosek, ponadto organy wprost wskazują, że "w placówkach zapewniających całodobową opiekę nie ustalono standardu zatrudnienia osób świadczących pracę przy realizacji narzuconych usług na wymaganym poziomie" - obecnie w placówce pracuje rehabilitant, kucharka, sprzątaczka, 4 opiekunki - jak wynika z przedłożonego grafika, czego organ II instancji również nie wziął pod uwagę,
18. - odmowa udzielenia zezwolenia wg organu II Instancji podyktowania jest tym, że: przede wszystkim należy kierować się dobrem mieszkańca w każdym aspekcie jego funkcjonowania, gdyż właśnie dla mieszkańca ta placówka funkcjonuje", co skarżąca uważa za główny cel prowadzenia placówki, a organy w ogóle nie chcą dostrzec mimo oczywistych dowodów (np. oświadczenia samych mieszkańców, które powinny mieć donioślejsze znaczenie, niż oczekiwania i odczucia organów i osób dokonujących oględzin z ramienia organów - co miało wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do oddalenia skargi;
19. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest. art. 22 pkt 3 w zw. z art. 67, 68 ust. 4 pkt 1 i 2, ust. 4a i 68a pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930) w zw. z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę poprzez błędną ich interpretację, polegającą na uznaniu, że: w budynku Prywatnego Domu Opieki "[...]" w [...], przy ul. [...] występują bariery architektoniczne (brak windy) podczas, gdy budynek wyposażony jest w krzesełka schodowe, które spełniają funkcję windy (a to zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29.07.2010 r. sygn. akt I SA/Wa 951/10) oraz niewystarczający jest metraż pokoju czteroosobowego, a prowadzenie w placówce dokumentacji w zakresie zawierania i prowadzenia umów jest nieprawidłowe podczas, gdy:
20. - na dzień wydania decyzji wniosek dotyczył 17 osób, a większa ilość łóżek faktycznie znajdująca się w budynku nie ma znaczenia, gdyż istotna jest liczba osób zamieszkujących budynek (organ przy wydaniu decyzji kierował się stanem faktycznym z maja 2015 r. a nie z chwili wydania decyzji, nie biorąc pod uwagę zmienionego wniosku z 4.05.2016 r., do czego organ II instancji w ogóle się nie ustosunkował)
21. - a) umowa z L. P. została zawarta prawidłowo, a spisana później, co nic przeczy obowiązującym przepisom ustawy o pomocy społecznej, b) aneks do umowy z W. S., która zmarła w sierpniu tego roku została podpisana przez jej męża jako opiekuna osoby ubezwłasnowolnionej, czego organ nie sprawdził, c) aneks do umowy z E. A. został podpisany przez jego córkę, umocowaną do działania w imieniu tego mieszkańca, czego organ również nie chciał dostrzec, d) A. S. nie jest już mieszkańcem domu opieki od czerwca 2016 r.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. to jest na: obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)) jak i istotnym naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przy czym podstawy te były ze sobą powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Przedmiotem skargi wniesionej przez I. G. do Sądu Wojewódzkiego była decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia na prowadzenie przez I. G. w ramach działalności gospodarczej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą Prywatny Dom Opieki "[...]" w [...] przy ul. [...]. Wydając powyższe decyzje, organy administracji stanęły na stanowisku, że z materiału dowodowego sprawy wynikało, iż ww. placówka nie spełnia wymaganych standardów koniecznych dla uzyskania zezwolenia, a określonych w art. 68 i 68a u.p.s. Przede wszystkim organy stwierdziły wystąpienie bariery architektonicznej w postaci schodów i braku windy, mimo że na schodach zamontowano urządzenia w postaci krzesełek zapewniających transport.

Organy oceniły bowiem, iż w placówce, w której mogą przebywać osoby o różnym stopniu niepełnosprawności oraz osoby starsze z różnymi schorzeniami, a dodatkowo większość pokoi mieszkalnych usytuowanych jest na piętrze i półpiętrze, zaś pokój dzienny - pełniący też funkcję jadalni - usytuowany jest na parterze, brak windy uniemożliwia normalne warunki bytowe pensjonariuszy placówki. Na powyższe bez wpływu pozostaje przy tym zainstalowanie przy schodach krzesełka, gdyż tego rodzaju rozwiązanie komunikacyjne ma charakter ograniczony. W szczególności nie umożliwia ono przemieszczania się (i to wielokrotnie w ciągu dnia) wszystkich pensjonariuszy a jedynie tych, którzy będą potrafili usiąść na krzesełku i siedzieć na nim w czasie przemieszczania się a następnie z niego wstać.

Organy stwierdziły również, że znajdujący się na parterze budynku pokój nr 3 (o powierzchni [...] m2 zamieszkiwany przez 4 osoby, z tego 2 osoby leżące) nie spełnia standardu powierzchniowego oraz standardu liczby osób w nim zamieszkujących. Ponadto, zdaniem organów, istnieją nieprawidłowości, dotyczące zawierania i aneksowania umów z mieszkańcami obiektu (w czasie oględzin placówki w dniach 18-20 maja 2016 r. stwierdzono, że z trzema osobami nieubezwłasnowolnionymi, to jest z: M. B., E. A. i A. S., nie zostały podpisane aneksy do zawartych umów, regulujących pobyt w placówce, natomiast umowa z L. P. została zawarta z datą wsteczną.

Dodatkowo organy administracji podniosły też, iż okoliczności, dotyczące dobrowolnej spłaty kary pieniężnej, zaległości w Urzędzie Skarbowym, korzystania z pracy wolontariuszy niezgodnie z przepisami, brak grafiku pracy, brak planowania zakupów, mogły w tym przypadku świadczyć o braku gwarancji zapewnienia właściwej opieki mieszkańcom przedmiotowej placówki.

Oddalając skargę, wniesioną w niniejszej sprawie, Sąd Wojewódzki w całości podzielił powyższe stanowisko organów odnośnie braku spełnienia przez Prywatny Dom Opieki "[...]" w [...]h standardów koniecznych dla uzyskania zezwolenia, a określonych w art. 68 i 68a u.p.s.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, prawidłowe były przede wszystkim ustalenia faktyczne i ocena ich w odniesieniu do istnienia barier architektonicznych w obiekcie, w postaci schodów i braku windy. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że organy nie kierowały się wyłącznie literalną definicją pojęcia "winda", ale skupiły się na szczegółowym uzasadnieniu stanowiska, dlaczego funkcjonalność, istniejącego już w budynku rozwiązania komunikacyjnego, w postaci krzeseł nie spełniała w tym przypadku warunku braku barier architektonicznych. Za niezasadne zatem Sąd uznał zarzuty skargi, że dokumentacja techniczna dotycząca krzesełek schodowych, w postaci trzech decyzji Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z 2014 r., mogła być uznana za wystarczającą do przyjęcia, iż krzesełka spełniały w niniejszym stanie faktycznym funkcję windy.

Ponadto - zdaniem Sądu - organy prawidłowo oceniły działanie krzesełek w zakresie ich przydatności do przemieszczenia się osób w sposób abstrakcyjny, to jest bez odnoszenia się do możliwości przemieszczania się osób, które w dacie orzekania znajdowały się w przedmiotowym domu. Z tej więc przyczyny dowody, zawnioskowane przez skarżącą w skardze, Sąd uznał za niemające znaczenia w sprawie.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy dokonały również prawidłowej oceny wymagań dotyczących metrażu pokoi, przyjmując, w tym zakresie brak spełnienia przez skarżącą koniecznych wymagań, związanych z metrażem pokoju 4 – osobowego a mającego powierzchnię [...] m kw. (pokój na parterze). W trakcie kontroli stwierdzono bowiem, że pokój ten zajmują cztery osoby, w tym dwie osoby leżące. Zatem pokój ten nie spełniał minimum kryterium powierzchni, wynoszącej 6 m2 na osobę.

Sąd podkreślił w tym miejscu, że nie miała znaczenia, podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż jedna osoba zamieszkiwała ten pokój jedynie na czas rehabilitacji, gdyż wymogi, określone przez ustawodawcę były - w tej materii - jasne i nie przewidywały żadnych odstępstw (również czasowych), zaś cel tych wymogów podyktowany został zapewnieniem komfortu osobom zamieszkującym w domu pomocy społecznej przez cały czas pobytu, a nie tylko czasowo.

W związku z powyższym, nie miało zatem znaczenia, że w pokoju nr 8, przeznaczonym dla dwóch osób, w trakcie kontroli przebywała tylko jedna osoba. Ważne natomiast było, iż w pokoju nr 3, który był przeznaczony dla trzech osób, przebywały 4 osoby.

Również ustalenia organu, co do nieprawidłowości, dotyczących zawierania i aneksowania umów z mieszkańcami obiektu Sąd uznał za prawidłowe, bowiem w czasie oględzin placówki, które miały miejsce w dniach 18-20 maja 2016 r., stwierdzono, iż z trzema osobami nieubezwłasnowolnionymi nie zostały podpisane aneksy do zawartych umów regulujących pobyt w placówce. Skarżąca nie kwestionowała również, że umowa z L. P. została zawarta z datą wsteczną. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie został zatem, tym samym, spełniony warunek, zawarty w art. 68 a pkt 1 u.p.s. a dotyczący prowadzenia szczegółowej dokumentacji w zakresie umów o świadczenie usług w placówce.

Natomiast co do zarzutów podniesionych przez organy, a dotyczących: dobrowolnej spłaty kary pieniężnej, zaległości w Urzędzie Skarbowym, korzystania z pracy wolontariuszy niezgodnie z przepisami, brak grafiku pracy, brak planowania zakupów, które mają według organu świadczyć o braku gwarancji zapewnienia opieki mieszkańcom placówki, Sąd przyjął, że wprawdzie nie znajdowały one bezpośredniego uzasadnienia w powyższych przepisach prawa, jednak ze względu na wyżej przedstawione stanowisko, co do braku spełnienia przez skarżącą innych przesłanek, zawartych w art. 67- 68a ustawy o pomocy społecznej fakt ten nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. W analizowanej sytuacji bowiem niespełnienie jednego warunku przez skarżącą (braku barier architektonicznych) już stanowiło przesłankę, która wystarczała do wydania w tym przypadku decyzji odmownej.

Konkludując Sąd Wojewódzki zatem stwierdził, że - wbrew zarzutom skargi – postępowanie administracyjne zostało w niniejszym przypadku przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy administracji publicznej dokładnie ustaliły bowiem stan faktyczny na podstawie dowodów, spełniających niezbędne, ustawowe warunki i zgromadzonych w sposób przewidziany w przepisach regulujących postępowania administracyjne. Tym samym zarzuty skargi, skupiające się na naruszeniu przepisów prawa procesowego, Sąd również uznał za bezzasadne.

Ze stanowiskiem tym nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej zakwestionowała, dokonaną przez Sąd Wojewódzki ocenę legalności decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2016 r.

Zdaniem skarżącej, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym doszło do szeregu, wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego i kontroli instancyjnej, jak też do naruszenia przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do błędnego uznania, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie zezwolenia na prowadzenie palcówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, a czego nie dostrzegł jednak Sąd I instancji, niezasadnie oddalając skargę.

W tym stanie sprawy skład orzekający uznał, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona.

Wyjaśnić należy, że zagadnienie, dotyczące warunków i trybu uzyskania zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku uregulowane zostało w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 67 ust. 1 w/w ustawy, działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli podmiot o nie występujący: 1) spełnia warunki określone w niniejszej ustawie;

1. 2) spełnia standardy, o których mowa w art. 68;
2. 3) przedstawi: a) wniosek o zezwolenie, b) dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości, na której jest usytuowany dom, c) zaświadczenie właściwego organu potwierdzające możliwość użytkowania obiektu określonego w kategorii XI załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 i 1276), d) koncepcję prowadzenia placówki, e) informację o sposobie finansowania placówki i niezaleganiu z płatnościami wobec urzędu skarbowego i składkami do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, f) informację z Krajowego Rejestru Karnego o niekaralności osoby, która będzie kierowała placówką, i zaświadczenie, że ze względu na stan zdrowia jest ona zdolna do prowadzenia placówki (ust. 2).

Z powyższych regulacji wynika zatem, że wydanie zezwolenia możliwe jest jedynie po spełnieniu przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek enumeratywnie wymienionych w tych przepisach. Podkreślić w tym miejscu wypada, że w art. 68 cytowanej ustawy, określającym standardy, jakie powinien spełniać podmiot występujący o wydanie zezwolenia, ustawodawca zawarł m.in. m in. szczegółowe wytyczne odnośnie miejsca pobytu, zgodnie z którymi: "1) budynek i jego otoczenie - bez barier architektonicznych;

1. 2) w budynkach wielokondygnacyjnych bez wind - pokoje mieszkalne usytuowane na parterze;
2. 3) pokoje mieszkalne - nie więcej niż trzyosobowe, z tym że: a) pokój jednoosobowy - nie mniejszy niż 9 m2, b) pokój dwu- i trzyosobowy - o powierzchni nie mniejszej niż po 6 m2 na osobę, c) pokoje mieszkalne - wyposażone w łóżko lub tapczan, szafę, stół, krzesła i szafkę nocną dla każdej osoby, d) pokój mieszkalny uznaje się za spełniający wymaganą normę, o której mowa w lit. a i b, jeśli odstępstwo od wymaganej powierzchni nie jest większe niż 5%" (ust. 4). Jeżeli pokój zajmują wyłącznie osoby leżące może być on czteroosobowy, a jego powierzchnia nie może być mniejsza niż 6 m2 na osobę. Pokój uznaje się za spełniający wymaganą normę jeśli odstępstwo od wymaganej powierzchni nie jest większe niż 5% (ust.4a). Placówka powinna ponadto posiadać: 1) pokój dziennego pobytu służący jako jadalnia;

1. 2) pomieszczenie pomocnicze do prania i suszenia;
2. 3) jedną łazienkę dla nie więcej niż pięciu osób i jedną toaletę dla nie więcej niż czterech osób, wyposażone w uchwyty ułatwiające osobom mniej sprawnym korzystanie z tych pomieszczeń, z tym że jeśli liczba osób leżących przekracza 50% ogólnej liczby mieszkańców, dopuszcza się zmniejszenie liczby tych pomieszczeń o 25% (ust.5). Dodatkowo w ustępie 4 artykułu 67 zawarto delegację dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu postępowania w sprawach dotyczących wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku i wzoru wniosku o zezwolenie, uwzględniając konieczność zapewnienia właściwej opieki osobom przebywającym w takich placówkach. Na podstawie tej delegacji Minister Polityki Społecznej wydał w dniu 28 kwietnia 2005 r. rozporządzenie w sprawie wydawanie i cofanie zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ placówka, co do której skarżąca domaga się wydania zezwolenia na jej prowadzenie, nie spełnia warunków określonych, w ww. przepisach prawa.

Przede wszystkim podzielić należy ocenę Sądu I instancji, odnośnie istnienia w budynku barier architektonicznych w postaci schodów i braku windy. Z akt sprawy wynika, że budynek placówki jest wielokondygnacyjny (trzy kondygnacje), a pokoje mieszkalne znajdują się na różnych kondygnacjach. W budynku brak jest windy – na półpiętro i I piętro prowadzą schody (odpowiednio 6 i 7 schodów). Na schodach zamontowano wprawdzie urządzenia w postaci krzeseł w celu zapewnienia transportu osobom, ale nie można podzielić poglądu skarżącej, że krzesełka te mogą w tym wypadku zastąpić windę. Skarżąca powoływała się wprawdzie w tym zakresie na trzy decyzje Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z dnia [...] maja 2014 r. i pismo z dnia [...] grudnia 2015 r., których treść świadczyła o zezwoleniu na eksploatację powyższych urządzeń dla przemieszczania osób niepełnosprawnych, tym niemniej przyjdzie tylko powtórzyć za Sądem I instancji, iż ze względu na cel i charakter prowadzonej placówki, w której przebywają (lub mogą przebywać) osoby o różnym stopniu niepełnosprawności tak ruchowej, jak i intelektualnej, istniejący rodzaj komunikacji między piętrami, w postaci krzesełek schodowych, nie spełnia swojej roli. Jest niefunkcjonalny, a w niektórych sytuacjach (np. transport osób leżących) wręcz niemożliwy do wykorzystania i zagrażający bezpieczeństwu pensjonariuszy placówki.

Zaakcentować wypada, iż Sąd Wojewódzki w omawianym zakresie szczegółowo odniósł się do analizy funkcjonalności i przydatności krzesełek, dokonanej przez organ i ocenę tę, jak wyżej wskazano, skład orzekający w pełni podziela.

Ponadto – wbrew temu, co twierdzi skarżąca - Sąd Wojewódzki odniósł się do zarzutów skargi, dotyczących pominięcia decyzji Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z 2014 r. i pisma tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r., wskazując, iż nie były one wystarczające dla uznania, że krzesełka spełniały w realiach faktycznych niniejszej sprawy - funkcję windy. Należy zwrócić też uwagę, że w przedmiotowym piśmie z dnia 16 grudnia 2015 r. nie zawarto oceny funkcjonalności krzesełek w odniesieniu do tej, konkretnej placówki. Rzeczone pismo zawiera natomiast jedynie ogólną informację, iż urządzenia tam istniejące w postaci krzesełek schodowych służą generalnie pokonywaniu barier architektonicznych podczas transportu osób w pozycji siedzącej, posiadają aktualne decyzje zezwalające na ich eksploatację i są ewidencjonowane w terenie całej Polski jako urządzenia służące dla przemieszczania osób niepełnosprawnych.

Prawidłowo Sąd Wojewódzki ocenił również stanowisko organu, co do braku spełnia przez skarżącą wymagań, związanych z metrażem pokoju 4-osobowego o pow. [...] m2 znajdującego się na parterze. Jak wyżej wskazano, w przepisie art. 68 ust. 4a u.p.s., ustawodawca wprowadził wymóg, że jeżeli pokój zajmują wyłącznie osoby leżące może być on czteroosobowy, ale jego powierzchnia nie może wówczas być mniejsza niż 6 m2 na osobę. Pokój uznaje się za spełniający wymaganą normę, jeśli odstępstwo od wymaganej powierzchni nie jest większe niż 5%.

Jak wynika z akt sprawy, w trakcie kontroli stwierdzono, że pokój zajmują cztery osoby, w tym tylko dwie osoby leżące. W tych okolicznościach twierdzenia o braku spełnienia kryterium powierzchni były oczywiście słuszne i nie wymagały głębszej analizy.

Poza tym należy też zauważyć, że przepis dopuszcza wprawdzie umieszczenie w pokoju czterech osób, ale tylko w sytuacji, kiedy zajmują go osoby leżące, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Słusznie przy tym Sąd Wojewódzki uznał, iż na powyższą ocenę nie mają wpływu twierdzenia skarżącej o czasowym tylko zamieszkiwaniu przedmiotowego pokoju przez jedną z pensjonariuszek, z uwagi na fakt, iż wymogi określone przez ustawodawcę w tym zakresie są jasne i nie przewidującą żadnych odstępstw, w tym czasowych, zaś pensjonariusz ma prawo do minimalnej powierzchni w pokoju w celu zapewnienia mu intymności oraz komfortu przez cały czas pobytu, a nie tylko czasowo. Z tych samych przyczyn nie ma istotnego znaczenia dla oceny spełnienia omawianej przesłanki kwestia późniejszej zmiany ilości osób w placówce, tym bardziej, że jak przyznaje sama skarżąca, ilość łóżek nie ulegała zmniejszeniu.

Prawidłowe pozostają również ustalenia Sądu co do nieprawidłowości dotyczących zawierania i aneksowania umów z mieszkańcami placówki (art. 68a pkt 1 u.p.s.). Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż zarówno organy, jak Sąd I instancji wskazywały na brak podpisów pod aneksami do zawartych umów regulujących pobyt w placówce złożonych przez: E. A., A.S. oraz M.B., a nie, jak podaje skarżąca, również przez W. S.. Ponadto, fakt niepodpisania aneksów przez wskazane osoby wprost wynikał z protokołu oględzin, podpisanego przez skarżącą w dniu 1 lipca 2016 r. (karta 25 protokołu). W protokole tym nie stwierdzono, aby były to osoby ubezwłasnowolnione, zaś podpisy pod aneksami złożyli jedynie krewni ww. osób, czego nie neguje sama skarżąca.

Z akt sprawy wynika również, że umowa z L.P. została zawarta z datą wsteczną (umowa podpisana w dniu 1 maja 2016 r. przedstawiona dopiero podczas przeprowadzania kolejnych oględzin w placówce w dniu 18 maja 2016 r.), czego de facto skarżąca również nie kwestionuje. Natomiast twierdzenia skarżącej, jakoby powyższe ustalenia były niezgodne ze stanem faktycznym stanowią jedynie polemikę z oceną Sądu Wojewódzkiego i nie znajdują potwierdzania w aktach sprawy.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 pkt 3 w zw. z art. 67, 68 ust. 4 pkt 1 i 2, ust. 4a i 68a pkt 1 lit. a) u.p.s. zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu co do braku spełniania przez skarżącą przesłanek warunkujących wydania zezwalania, tj. istnienia barier architektonicznych, nieodpowiedniego metrażu pokoju oraz nieprawidłowości w dokumentacji dotyczącej umów o świadczenie usług w placówce. Podnosząc natomiast zarzut naruszenie prawa materialnego w postaci rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28.04.2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę, skarżąca kasacyjnie nie podała, jaki konkretnie przepis tego rozporządzenia został przez Sąd naruszony, co uniemożliwia kontrolę instancyjną w tym zakresie.

Chybione okazały się również zarzuty naruszania prawa procesowego tj. art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 136 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z powyższych rozważań, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy odniósł się do wszystkich istotnych dla sprawy kwestii, w tym do sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, oceniając, które z podniesionych przez skarżącą zarzutów procesowych wymagały głębszej analizy, a które nie miały w sprawie znaczenia. I tak oprócz szczegółowej analizy przesłanek ustawowych dotyczących spełnienia standardów, o których mowa w art. 68 i 68a u.p.s., Sąd Wojewódzki odniósł się także do kwestii dotyczących dobrowolnej spłaty kary pieniężnej, zaległości w Urzędzie Skarbowym, korzystania z pracy wolontariuszy niezgodnie z przepisami, brak grafiku pracy, brak planowania zakupów, które mają według organu świadczyć o braku gwarancji zapewnienia opieki mieszkańcom placówki stwierdzając, iż nie znajdują one bezpośredniego uzasadnienia w przepisach u.p.s., co nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie, gdyż skarżąca nie spełniła innych przesłanek zawartych w art. 67- 68a u.p.s. uzasadniających wydanie decyzji odmownej.

Stanowisko to również należy podzielić, bowiem jak wynika z konstrukcji powołanych przepisów, niespełnienie choćby jednego warunku przez skarżącą było już przesłanką wystarczającą do wydania decyzji odmownej. Nie można zatem zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że naruszył wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy postępowania.

Zarzut zaś dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., co do zasady został wadliwie postawiony, gdyż Sąd Wojewódzki nie przeprowadzał postępowania dowodowego a tylko w takim przypadku byłoby możliwe podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu opartego na tym przepisie (vide np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II FSK 3626/16, LEX nr 2608024).

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.