Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017r. sygn. akt II SA/Kr 1187/17, oddalił skargę W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2017r. Starosta K., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", na wniosek W. K. i J. D. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...]/40 o powierzchni 0,2203ha i nr [...]/63 o powierzchni 0,5253ha (łącznie o powierzchni 0,7456ha), obie objęte księgą wieczystą nr [...], położone w obrębie [...] jednostka ewidencyjna N. m. K., w granicach parcel: l. kat. [...]/3 i l. kat. [...]/3 b. gm. kat. C.; oraz zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 1.063,68zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że prawomocnym orzeczeniem Województwa [...] z dnia [...] października 1929r. nr [...] wywłaszczono na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. C. m.in. z parceli l. kat. [...]/3 i l. kat. [...]/3 objęte lwh 716 b. gm. kat. C. W dniu wywłaszczenia przedmiotowe parcele stanowiły własność K. z G. Organ zaznaczył, że nie udało się odnaleźć orzeczenia o wywłaszczeniu, a powyższa okoliczność została ustalona na podstawie innych dowodów. Pismem z dnia 8 marca 2000r. W. M. zwróciła się z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych parcel katastralnych l. kat. [...]/3 i [...]/3 b. gm. kat. C. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że w granicach wymienionych parcel znajdują się działki: nr [...]/70, nr [...]/63, nr [...]/40 oraz części działek: nr [...]/7 i nr [...]/1, wszystkie położone w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej N. m. K., a niniejsza sprawa dotyczy zwrotu działek nr [...]/63 i nr [...]/40.
W toku postępowania wnioskodawczyni zmarła, a do postępowania przyłączyli się jej spadkobiercy.
Organ I instancji stwierdził, że na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n. nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, określonego jako rozszerzenie lotniska wojskowego. Na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano inny cel w postaci lotniska cywilnego. Organ uznał więc, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina K. podnosząc, że w 1923r. powstał na wojskowym lotnisku w R. trzeci w Polsce (po W. i L.) cywilny port lotniczy. Lotnisko cywilne powstało w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej decyzji z władzami wojskowymi. Cała procedura wywłaszczeniowa była prowadzona przez władze wojskowe. Cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem lotnisko powstało, natomiast kwestia czy było to lotnisko wojskowe, cywilne czy też cywilne w ramach infrastruktury wojskowego jest kwestią drugorzędną.
Odwołanie od decyzji wniósł także Klub Sportowy P. z siedzibą w K. Decyzją z dnia [...] lipca 2017r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że przejęcie nieruchomości nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa [...] z dnia 26 października 1929r. znak [...], wydanego na podstawie przepisów ustawy z 18 lutego 1878r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych (Dz.U. Pr. Austr. Nr 30) - zgodnie z art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1928r. Nr 23, poz. 202). Celem wywłaszczenia było rozszerzenie lotniska wojskowego w C. Zdaniem organu odwoławczego analiza dokumentów pozyskanych w toku postępowania wskazuje, iż rację ma Gmina K., że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem na przedmiotowej nieruchomości powstało lotnisko, natomiast kwestia, czy było to lotnisko wojskowe, cywilne czy też cywilne w ramach infrastruktury wojskowego jest kwestią drugorzędną, niemającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Możliwa jest bowiem modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, a niezmieniająca jego charakteru.
W skardze do Sądu I instancji W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., a także art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie kwestią sporną pomiędzy stronami jest rozstrzygnięcie, czy w odniesieniu do wnioskowanych do zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...]/63 i nr [...]/40, obręb [...] N., w granicach wywłaszczonych prawomocnym orzeczeniem Województwa [...] z dnia 26 października 1929r. nr [...] na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. C. parceli l. kat. [...]/3 i l. kat. [...]/3 objętych lwh 716 b. gm. kat. C. doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Jak wyjaśnił Sąd I instancji roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych orzeczeniem Województwa [...] z dnia 26 października 1929r. na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w 1929r. nie jest jednolite. Sąd I instancji podzielił pogląd, prezentowany w zaskarżonej decyzji Wojewody [...], że nie stanowi odstąpienia od zamierzonego celu wywłaszczenia, tj. rozbudowy lotniska wojskowego, sytuacja gdy wywłaszczone nieruchomości zostały wykorzystane pod rozbudowę lotniska cywilnego. Podzielił nadto pogląd wskazujący na konieczność uwzględnienia ówczesnych wymagań dotyczących klasyfikowania lotnisk wojskowych i cywilnych, niewspółmiernych do wymagań współczesnych, co w konsekwencji pozwala uznać, iż dla ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany decydujące znaczenie ma ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska (vide: wyrok NSA z dnia 8 marca 2017r. sygn. akt I OSK 1958/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dalej Sąd I instancji powołał się na konstrukcję modyfikacji celu wywłaszczenia nieruchomości, która znajduje zastosowanie, gdy pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji, a poddano go jedynie pewnej zmianie. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że początkowo lotnisko w R. powstało jako lotnisko wojskowe (w latach 1910 – 1912), następnie zaś było rozbudowywane i funkcjonowało jako lotnisko wojskowe i cywilne (komunikacyjne). Rozbudowa lotniska wiązała się m.in. z przedmiotowymi wywłaszczeniami przeprowadzonymi w 1929r. Na pozyskanych w ten sposób nieruchomościach zrealizowano cywilną część lotniska w ramach wojskowej struktury lotniska. W ten sposób na ziemiach polskich nastąpiła realizacja trzeciego lotniska cywilnego, po w. i l. Sąd wskazał, iż wywłaszczenie nieruchomości przeprowadzone w 1929r. miało na celu oddzielenie obiektów służących lotom komunikacyjnym (cywilnym), poprzez zrealizowanie ich na południowy wschód od istniejącego lotniska, co było związane z rozbudową lotniska wojskowego i co znalazło swój wyraz w sposobie określenia celu wywłaszczenia.
Tym samym, jednoznacznie wskazany cel wywłaszczenia uległ pewnej tylko modyfikacji, gdyż celem tym była zarówno rozbudowa lotniska wojskowego, jak i związana z tym budowa lotniska cywilnego. A jeśli tak, to należy podzielić stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji, iż wnioskowane do zwrotu nieruchomości nie stały się zbędne dla realizacji celu wywłaszczenia. Pozwoliło to Sądowi wyprowadzić wniosek, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka zbędności wnioskowanych do zwrotu nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...]/40 i nr [...]/63.
Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 136 ust 3 i art. 137 u.g.n., a w związku z tym także wskazanych w skardze przepisów konstytucyjnych Sąd I instancji uznał za niezasadny. Za błędny uznano także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w tym o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]/40 i nr [...]/63 obręb [...] N. na rzecz skarżącego W. K. i J. D. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił:
- I. naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia;
- II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137, art. 216 ust. 1 u.g.n. przez ich błędną wykładnię, prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że na przedmiotowych nieruchomościach został zrealizowany cel wywłaszczenia; przeznaczenie terenu dla potrzeb infrastruktury lotniska cywilnego stanowiło realizację celu, o którym mowa w akcie wywłaszczeniowym; modyfikacja celu wywłaszczenia z lotniska wojskowego na lotnisko cywilne jest dopuszczalna; wywłaszczenie pod lotnisko wojskowe, a wykorzystanie pod lotnisko cywilne to ten sam cel wywłaszczenia; nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia i w rezultacie wadliwe uznanie, że nie można zwrócić nieruchomości następcom prawnym jej byłego właściciela;
- III. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez dokonanie rozstrzygnięcia biegunowo odległego od innego rozstrzygnięcia wydanego w ramach analogicznego stanu faktycznego i prawnego, co sprzeczne jest z zasadną równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z trzech źródeł. Pierwszym jest skarga kasacyjna, w której strona określa granice wiążące Naczelny Sąd Administracyjny. Drugim źródłem jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Trzecim – stosownie do art. 189 P.p.s.a – konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.) oraz uwzględnia okoliczności, o których mowa w art. 189 K.p.a.
Nieważność postępowania zachodzi m.in. wówczas gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, bowiem na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 października 2017r. wyznaczono termin rozprawy przed Sądem I instancji na dzień 4 grudnia 2017r. Zgodnie z treścią ww. zarządzenia o terminie rozprawy zostali powiadomieni: skarżący W. K., pełnomocnik Wojewody [...] – radca prawny M. K. oraz trzej uczestnicy postępowania (k. 26 akt). W dniu 30 listopada 2017r. do akt sprawy wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego wraz z dokumentem pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego adw. P. W. (k. 36-38 akt). Na podstawie zarządzenia z dnia 1 grudnia 2017r. ww. pismo przedstawiono sędziemu sprawozdawcy. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2017r. stawił się skarżący osobiście, pozostali uczestnicy postępowania nie stawili się.
O terminie rozprawy nie został powiadomiony pełnomocnik skarżącego adw. P. W. W dniu 4 grudnia 2017r. rozprawa sądowa została zamknięta i ogłoszono zaskarżony wyrok. W dniu 7 grudnia 2017r. skarżący osobiście złożył wniosek o sporządzenie pisemnego uzasadnienia ww. wyroku. Odpis uzasadnienia wyroku został doręczony skarżącemu w dniu 2 lutego 2018r.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pozbawienie możności obrony przez stronę swych praw następuje w sytuacji gdy strona, na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. Jakkolwiek powyższa podstawa nieważności postępowania może mieć źródło w zróżnicowanych okolicznościach sprawy, to generalnie należy przyjąć, że pozbawienie strony możności obrony swych praw stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się, iż pozbawienie strony możności obrony jej praw występuje m.in. w sytuacji niezawiadomienia strony o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku. Ten sam skutek odnoszony jest do niezawiadomienia o rozprawie pełnomocnika strony, chociażby w stosunku do samej strony sąd dopełnił takiego obowiązku.
Zawiadomienie o terminie rozprawy tylko strony i nieobecność na niej ustanowionego pełnomocnika, którego o terminie rozprawy nie zawiadomiono, oznacza pozbawienie strony możności obrony jej praw i stanowi podstawę nieważności postępowania opisaną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 24 września 2014r. sygn. akt II OSK 589/13; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt II OSK 3307/14; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2175/12; wyrok NSA z dnia 21 października 2014r. I OSK 1793/14; wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019r. sygn. akt II OSK 2416/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle przytoczonych wyżej okoliczności należy stwierdzić, że pełnomocnik skarżącego nie został powiadomiony o terminie rozprawy i tym samym nie mógł w niej uczestniczyć. W rezultacie skarżący przed Sądem I instancji został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, co wypełnia przesłankę nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Konieczne stało się zatem uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok (art. 185 § 1 P.p.s.a.).
Stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem I instancji i uchylenie z tego powodu zaskarżonego wyroku czyni aktualnie zbędną merytoryczną ocenę zarzutów kasacyjnych.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., uchylił w całości wyroku Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok.
Na podstawie art. 206 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż nieważność postępowania nie powinna powodować dla stron konsekwencji finansowych, tym bardziej, że zarzut nieważności postępowania nie został postawiony w skardze kasacyjnej.