Uzasadnienie
Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy, której przedmiotem jest odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania b. właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej.
Prezydium Rady Narodowej m. [...] W., orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...], odmówiło W. S.-B. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...], uzasadniając, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym w dniu [...] października 1948 r. i opublikowanym w Monitorze Polskim Nr [...], teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został na cele użyteczności publicznej, jednocześnie stwierdzając, że budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy m. [...] W..
Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych: część działki nr [...] stanowiącej własność komunalną, część działki [...] stanowiącej własność m. [...] W. we władaniu Szkoły Podstawowej nr [...], część działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu RSW [...], część działki nr [...] pozostającej we współwłasności niepodzielnej w udziałach Skarbu Państwa, m. [...] W. i Województwa M..
Na wniosek następców prawnych b. właścicieli – R. M., J. B., M. D., I. M. i W. L., po której obecnie w jej miejsce wstępuje E. Ł. – o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości obecnie wchodzącej w skład działek Ew. [...] i [...], Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r. w części dotyczącej ww. działek w uzasadnieniu decyzji wskazując, że obowiązujący w 1950 r. plan zagospodarowania przestrzennego Nr [...], uchwalony w dniu [...] października 1948 r. i opublikowany w Monitorze Polskim z 1948 r. Nr [...], ustalał dla terenu przedmiotowej nieruchomości cele użyteczności publicznej wraz z drogami i urządzeniami pomocniczymi, co potwierdzało uzasadnienie orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r., a ponieważ wg obowiązującego wówczas dekretu z dnia 11 października 1946 r. istota własności czasowej sprowadzała się do takich samych uprawnień jakie przysługiwały właścicielowi, to w konsekwencji "właściciel czasowy" w granicach określonych przez ustawy, mógł rozporządzać i korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób.
W sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, to wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej, bowiem przy takim przeznaczeniu nieruchomości istniała możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób, czasowe przeznaczenie terenu na cele publiczne przesądzało o jego ogólnodostępnym charakterze, to oddanie takiego terenu we własność czasową byłym właścicielom oznaczałoby, że teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych, co byłoby sprzeczne z obowiązującym planem zabudowy. Wobec powyższego odmowa przyznania prawa własności czasowej była prawnie uzasadniona.
Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję, podtrzymując argumentację w niej przedstawioną, zaś odnosząc się do zarzutów wniosku dotyczących tego, że przed wojną w budynku znajdującym się na nieruchomości prowadzono kursy dla kierowców, zakład fryzjerski, sklep obuwniczy, a uprzednio też schronisko dla kobiet samotnych, a więc działalność mieszczącą się w pojęciu użyteczności publicznej stwierdził, że schronisko powstało w 1898 r. i zostało przeniesione na ul. [...] ([...]) i [...] i wobec tego nie ma to żadnego wpływu na sposób korzystania z gruntu w okresie poprzedzającym wydanie orzeczenia z 1950 r., natomiast pozostała działalność nie mieściła się w zakresie użyteczności publicznej. Wskazana działalność mogła przynosić profity ograniczonej ilości osób będąc adresowana do konkretnych odbiorców, nie służyła natomiast zaspakajaniu powszechnych potrzeb ludności.
W skardze na decyzję zarzucono organowi dowolność interpretacji pojęcia przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, przez niewzięcie pod uwagę, że mieści się w nim wszystko to, co jest ogólnie dostępne dla całego społeczeństwa, jak i poszczególnych jego członków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2362/05, oddalił skargę R. M., J. B., M. D., I. B.-G. i E. Ł., stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Minister Infrastruktury trafnie podniósł, że w sytuacji gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, to wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej, bowiem przy takim przeznaczeniu nieruchomości istniała możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób. Przeznaczenie terenu na cele publiczne przesądzało o jego ogólnodostępnym charakterze. Oddanie takiego terenu we własność czasową byłym właścicielom, gwarantowałoby swobodne wykonywanie uprawnień właścicielskich (rozporządzanie rzeczą wedle własnego uznania), a co za tym idzie urządzenie i wykorzystanie gruntu dla celów indywidualnych. Byłoby to sprzeczne z obowiązującym planem zabudowy, a tym samym odmowa przyznania prawa własności czasowej była prawnie uzasadniona. Aprobatę dla prezentowanego poglądu można odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z dnia 14 lipca 2004 r. OSK348/03 i 26 lipca 2004r. OSK 352/04).
Sąd podkreślił, że zarzut skargi nie może być uwzględniony, gdyż poddane kontroli nadzorczej orzeczenie administracyjne powinno być oceniane według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w latach 50 ubiegłego wieku, a w tym czasie nie było ustawowej definicji "użyteczności publicznej". Przepis art. 2 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109) przewidywał, iż planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadza się na podstawie planów krajowych, regionalnych oraz miejscowych, opracowanych zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej Państwa, która nie dopuszczała realizacji celów publicznych przez podmioty "prywatne". Pośrednio świadczyć o tym może, znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Zarządu Miejskiego w m. [...] W., Wydziału Inspekcji Budowlanej z dnia [...] listopada 1948 r. L.dz. [...] w sprawie projektu odbudowy domu przy ul. [...], w którym powołano się na polecenie Ministra Odbudowy z dnia [...] lutego 1948 r. L.dz. [...], zawierające informację o budowie na wskazanej nieruchomości Miejskiego Ośrodka Informacji w W..
W skardze kasacyjnej R. M., J. B., M. D., I. S.-B. i E. R. zarzucili:
- – naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego danej nieruchomości na cele użyteczności publicznej automatycznie wyłącza możliwość przekazania jej na własność czasową dotychczasowemu właścicielowi z uwagi na niemożność, w takiej sytuacji, korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, podczas gdy cele użyteczności publicznej mogą być realizowane również przez prywatnych właścicieli nieruchomości;
- – naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, iż organ administracji wydający w oparciu o ten przepis decyzję w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej nieruchomości nie musi badać woli byłego właściciela w zakresie przyszłego korzystania z nieruchomości, co uniemożliwia de facto prawidłowe ustalenie możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z planem zabudowy i jednocześnie w sposób nieuprawniony przerzuca ciężar dowodu na samego właściciela, który chcąc uzyskać prawo własności czasowej musi w sposób aktywny manifestować wolę zgodnego z planem korzystania z przedmiotowej nieruchomości;
- – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy oraz art. 6 i 7 Kodeksu postępowania cywilnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 6 i 7 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy polegającego na dowolnym przyjęciu, iż nie można przyznać prawa własności czasowej osobie, która na przedmiotowym gruncie prowadziła działalność w zakresie kursów dla kierowców, zakładu fryzjerskiego, czy sklepu obuwniczego, podczas gdy tego rodzaju działalność mieści się w zakresie pojęcia użyteczności publicznej (będąc dostępna dla całego społeczeństwa, jak i jego poszczególnych członków);
- – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 6 i 7 Kodeksu postępowania cywilnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 6 i 7 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy polegającego na dowolnym przyjęciu, iż wystarczającym dowodem dla ustalenia, iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest ustalenie braku aktywnego działania dotychczasowego właściciela, który powinien wyrazić chęć zmiany jej wykorzystania, podczas gdy z treści ww. art. 7 ust. 2 wynika domniemanie dla przyznania własności czasowej co oznacza, że to nie właściciel ma w sposób aktywny wykazać istnienie przesłanek przyznania własności czasowej lecz właśnie organ musi jednoznacznie wykazać istnienie przesłanek odmowy przyznania własności czasowej.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania na cele użyteczności publicznej nie oznacza, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela byłoby niezgodne z planem i że realizacja tego celu nie wiąże się ze stosunkami własnościowymi (np. wyroki z 11 grudnia 1998 r. IV SA 434/97, 19 listopada 2001 r. I SA 640/00, 30 lipca 2003 r. I SA 2564/01).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarówno w decyzjach nadzorczych dot. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. z dnia [...] stycznia 1950 r. o odmowie przyznania b. właścicielowi prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], jak i w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r. w przedmiocie postępowania nadzorczego, zaprezentowany został pogląd, iż w sytuacji gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, to wyłączona była możliwość przyznania b. właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 lipca 2004 r. OSK 352/04 i z 14 lipca 2004 r. OSK 348/04, które powołał Wojewódzki Sąd Administracyjny, a w których stwierdzono, że przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne co do zasady wyłącza możliwość przyznania prawa własności czasowej, czy też, że takie przeznaczenie "wykluczało możliwość przyznania tej własności na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu".
Jednak w skardze kasacyjnej powołano się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 1998-2003, z których wynikała teza wprost przeciwna, bowiem sprowadzająca się do twierdzenia, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania na cele publiczne nie wykluczało wcale automatycznie przyznania b. właścicielowi prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 cyt. wyżej dekretu, ale konieczne było poczynienie ustaleń co do możliwości korzystania z nieruchomości. Zresztą ww. wyrok Naczelnego Sądu z dnia 14 lipca 2004 r. również na takie stanowisko wskazywał.
Choć wydawało się, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższej kwestii było w zasadzie jednolite, to mając na uwadze ww. rozstrzygnięcia zapadłe w 2004 r., należy dojść do wniosku, że Sąd ten wyraził dwa przeciwne sobie poglądy. O ile przed 1 stycznia 2004 r. Naczelny Sąd zajmował stanowisko, które sprowadzało się do stwierdzenia, że samo przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania pod użyteczność publiczną nie oznaczało wprost, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela byłoby niezgodnie z planem, a zatem przeznaczenie pod użyteczność publiczną nie musiało, z zasady, stanowić przeszkody do przyznania prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, to po tej dacie wyraźne jest stwierdzenie Sądu, że przeznaczenie pod użyteczność publiczną wyłącza, co do zasady, możliwość przyznania prawa z art. 7 ust.
2. Wyłoniło się zatem zagadnienie budzące poważne wątpliwości prawne, sprowadzające się do pytania: "czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłącza, co do zasady, możliwość przyznania b. właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)".
Argumentacja stanowiska mówiącego o wyłączeniu możliwości przyznania prawa własności czasowej z powołanego dekretu w sytuacji przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną odnosi się do obowiązującego w czasie rozpoznawania wniosków o przyznanie własności czasowej, stanu prawnego, który określony w art. 100 i następnych Prawa rzeczowego z dnia 11 października 1946r. dot. własności czasowej, wyłączał możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela na zasadach własności czasowej, jeżeli grunt ten w planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod użyteczność publiczną. Przytoczono przy tym ustalone w doktrynie poglądy (np. J. Wasilkowski "Własność wg. prawa rzeczowego" Przegląd Notarialny 1/47/52), że właściciel czasowy miał ograniczoną własność w zakresie czasu jej trwania, ale pełną co do jej treści, wynikającej z art. 28 Prawa rzeczowego, co oznaczało korzystanie z nieruchomości z wyłączeniem innych osób.
Wskazano również art. 2 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946r. o planowym zagospodarowywaniu przestrzennym kraju, który nie dopuszcza realizacji celów publicznych przez osoby prywatne. Wobec tego istniałaby oczywista sprzeczność korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, będącego właścicielem czasowym, z przeznaczeniem nieruchomości w planie dla realizacji celu publicznego, gdzie z założenia istnieje możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób.
Jednak, jak wskazywano w orzecznictwie sprzed 1 stycznia 2004 r., należy mieć na względzie, że użyteczność publiczna nie była przecież pojęciem zdefiniowanym, natomiast mieściło się w niej to wszystko, co było dostępne całemu społeczeństwu, jak i poszczególnym członkom, inaczej użyteczność publiczna musiała się łączyć z ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Takie rozumienie pojęcia "użyteczność publiczna", na styku z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, wcale nie wykluczało możliwości korzystania z gruntu zgodnie z planem zagospodarowania, przeznaczającym nieruchomości pod użyteczność publiczną. Nie tylko łatwo sobie wyobrazić, że prywatne budynki mogły służyć użyteczności publicznej (w orzecznictwie NSA była mowa o hotelach), tj. realizacji celu ważnego dla ogółu społeczeństwa i dla niego dostępnego, bowiem niezawężonego do zaspokajania potrzeb jednostki czy tylko określonej grupy społecznej w oparciu o kryteria członkostwa i przynależności do tej grupy, ale wręcz taką rolę pełniły i pełnią nadal.
Użyteczność publiczna nie ma związku ze stosunkami własnościowymi i własność prywatna może jej służyć. Nawet jeśli cyt. wyżej dekret z 2 kwietnia 1946 r. nie dopuszczał realizacji celów publicznych przez podmioty prywatne, to nie oznaczało to, że ich realizacji nie mogła służyć własność prywatna, jak działo się w całej Polsce (wykorzystywanie budynków prywatnych na biura urzędów, hotele, szkoły, sądy itp.), a tylko w W. nie było to możliwe.
Wiążąc ustalenia planu co do użyteczności publicznej z art. 7 ust. 2 dekretu, który jako przesłankę przyznania prawa stawia regułę możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przed dotychczasowego właściciela zgodnie z planem, to przyjęcie założenia, że przeznaczenie pod użyteczność publiczną automatycznie wyłącza możliwość takiej zgodności korzystania z planem, narusza tę przesłankę. Odpowiedź co do spełnienia bądź nie tego warunku dekretowego, nie może być z góry założona, konieczne jest poczynienie ustaleń, co do możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości zgodnie z planem. Może się bowiem okazać, że takie pogodzenie jest możliwe, mało tego, również i to, że takie wykorzystanie nieruchomości, tj. zgodne z planem, w wypadku przeznaczenia pod użyteczność publiczną, jest nie tylko możliwe, ale dokonane. Jeśli bowiem dotychczasowy właściciel nie wykorzystał swojej nieruchomości wyłącznie dla celów indywidualnych, całej lub jej części, ale dostępna ona była ogółowi społeczeństwa, bowiem prowadzona w niej była działalność, z której mógł korzystać każdy, to nie można stwierdzić, a priori, że korzystanie nie da się pogodzić z planem zagospodarowania.
Wskazane wyżej rozbieżności w stanowiskach mają o tyle znaczenie w sprawie, że sąd administracyjny rozpoznając sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego) zobligowany jest brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, a o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt.
- 2. Kpa) można mówić wtedy, gdy rozstrzygnięcie jest sprzeczne z jednoznacznym przepisem prawa.
Mając na uwadze powyższe, uzasadnione było przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia, na podstawie art. 187 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zagadnienia prawnego sformułowanego jak w sentencji postanowienia.