Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2362/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M., J. B., M. D., I. S.-B. i E. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Decyzjami tymi Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1950 r. Nr [...] o odmowie przyznania W. S.-B., którego następcami prawnymi są skarżący, prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...], stanowiących własność Skarbu Państwa. Odmowa przyznania, orzeczeniem z 1950 r., została uzasadniona tym, że nieruchomość w planie zagospodarowania z 1948 r. była przeznaczona pod użyteczność publiczną.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, to wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej, bowiem przy takim przeznaczeniu nieruchomości istniała możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób, gdyż przeznaczenie terenu na cele publiczne przesądzało o jego ogólnodostępnym charakterze i oddanie takiego terenu byłemu właścicielowi gwarantowałoby swobodne wykonywanie uprawnień właścicielskich, rozporządzanie nią wedle własnego uznania, a co za tym idzie urządzenie i wykorzystanie gruntów dla celów indywidualnych.
Sąd podkreślił też, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie wymagało uprzedniego rozważenia możliwości realizowania przez byłych właścicieli funkcji określonej w planie zabudowy dla danej nieruchomości, bowiem już przeznaczenie w planie zagospodarowania na cele użyteczności publicznej wykluczało realizację roszczeń dekretowych, a w praktyce ich reprywatyzację.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli R. M., J. B., M. D., I. S.-B., E. Ł., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi i zarzucając:
- – naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego danej nieruchomości na cele użyteczności publicznej automatycznie wyłącza możliwość przekazania jej na własność czasową dotychczasowemu właścicielowi z uwagi na niemożność, w takiej sytuacji, korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, podczas gdy cele użyteczności publicznej mogą być realizowane również przez prywatnych właścicieli nieruchomości;
- – naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ administracji wydający w oparciu o ten przepis decyzję w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej nieruchomości nie musi badać woli byłego właściciela w zakresie przyszłego korzystania z nieruchomości, co uniemożliwia de facto prawidłowe ustalenie możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z planem zabudowy i jednocześnie w sposób nieuprawniony przerzuca ciężar dowodu na samego właściciela, który chcąc uzyskać prawo własności czasowej musi w sposób aktywny manifestować wolę zgodnego z planem korzystania z przedmiotowej nieruchomości;
- – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy oraz art. 6 i 7 Kodeksu postępowania cywilnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 6 i 7 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy polegającego na dowolnym przyjęciu, iż nie można przyznać prawa własności czasowej osobie, która na przedmiotowym gruncie prowadziła działalność w zakresie kursu dla kierowców, zakładu fryzjerskiego czy sklepu obuwniczego, podczas gdy taka działalność mieści się w zakresie pojęcia użyteczności publicznej (będąc dostępna dla całego społeczeństwa jak i jego poszczególnych członków);
- – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy oraz art. 6 i 7 Kodeksu postępowania cywilnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 6 i 7 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy polegające na dowolnym przyjęciu, że wystarczającym dowodem dla ustalenia, iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest ustalenie braku aktywnego działania dotychczasowego właściciela, który powinien wyrazić chęć zmiany jej wykorzystania, podczas gdy z treści ww. art. 7 ust. 2 wynika domniemanie dla przyznania własności czasowej, co oznacza, że to nie właściciel ma w sposób aktywny wyrazić istnienie przesłanek przyznania własności czasowej, lecz właśnie organ musi jednoznacznie wykazać istnienie przesłanek odmowy przyznania własności czasowej.
Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia, budzące poważne wątpliwości, zagadnienie prawne "czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłącza co do zasady możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)?"
Naczelny Sąd Administracyjny dnia 26 listopada 2008 r. podjął uchwałę I OPS 5/08, w której uznał, iż "przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przekazania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)."
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i organ działający w trybie nadzoru uznały, iż już sam fakt przeznaczenia nieruchomości warszawskiej, w planie zagospodarowania, na cele użyteczności publicznej wykluczał możliwość przyznania byłemu właścicielowi tej nieruchomości prawa, w dzisiejszym znaczeniu, użytkowania wieczystego, zaś skarżący takiej tezie zarzucili naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej "dekret". Naruszenia tego przepisu skarżący upatrują w tym, iż po pierwsze organ rozpatrujący wniosek dekretowy automatycznie wykluczył możliwość jego pozytywnego załatwienia, co powoduje, że przy takim założeniu, w ogóle nie badał możliwości korzystania z gruntu przez byłego właściciela w zgodzie z planem zagospodarowania, a takie stanowisko zostało zaakceptowane tak przez organ, prowadzący postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa do gruntu, jak i Wojewódzki Sąd. Tym samym zaskarżonym wyrokiem Sąd uznał za słuszną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nieprzyznającej byłemu właścicielowi prawa wieczystego użytkowania.
W uchwale składu siedmiu sędziów, cytowanej wyżej, stwierdzono nie tylko, że samo przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną nie stanowiło automatycznie przeszkody do pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego, ale także, że organ rozpatrując ten wniosek powinien był badać czy grunt może być, bądź będzie mógł być wykorzystany na cele określone w planie. Naczelny Sąd wyjaśnił też, że takie rozumienie art. 7 ust. 2 nie przesądza jeszcze czy w konkretnej sprawie został on rażąco naruszony. Kierując się tezą powyższej uchwały niniejszą sprawę należało zbadać pod kątem, czy organ nadzoru, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie uznały, że odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu nieruchomości mieszczącej się przy ul. [...] nie naruszała rażąco art. 7 ust. 2 dekretu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne.
Z przepisu tego wynika, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania. W postępowaniu zatem wszczętym z wniosku dekretowego obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń, z których wynikałoby czy w sprawie zaistniały pozytywne przesłanki wymienione w tym przepisie, gdyż jeżeli z tych ustaleń wynikłoby, że dotychczasowy właściciel celów tych spełnić nie może, dopiero wówczas uzasadniona byłaby decyzja odmawiająca przyznania prawa do gruntu. Wykazanie wystąpienia bądź nie wymogów ustanowionych przepisem jest celem postępowania administracyjnego i tak też było pod rządami dekretu. Oznacza to, że nieprowadzenie w ogóle postępowania wyjaśniającego wobec przyjęcia a priori, że przesłanki nie mogą być spełnione powoduje, że istotne dla sprawy kwestie w ogóle nie zostały udowodnione. Inaczej mówiąc "automatyczna" odmowa przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej z uwagi na przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania pod użyteczność publiczną, bez wykazania, że nie wystąpiły w sprawie przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 2 dekretu, rażąco narusza ten przepis.
Odmowa przyznania prawa była możliwa tylko wówczas, gdy udowodniono, iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania, bez względu na to jakie funkcje dla terenu plan ten przewiduje. Przesłanką zatem jest nie samo przeznaczenie gruntu w planie, ale możliwość korzystania w zgodzie z planem. Celem dekretu, jak wynika z jego art. 1, było umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy, dalszej jej rozbudowy, w szczególności szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania a nie wykluczenie możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela i pozbawienie go prawa do jego własności. Artykuł 7 dekretu korzystanie przez dotychczasowego właściciela z jego prawa własności przewidywał i dlatego konieczne było zgodnie z prawem przeprowadzenie postępowania, z którego wynikałoby bez żadnych wątpliwości czy dotychczasowy właściciel może ze swego prawa korzystać czy też nie. Odmowa przyznania prawa dla samej zasady, bez wykazania niezaistnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu musi prowadzić do wniosku, że orzeczenie odmowne rażąco narusza prawo.
W postępowaniu nadzorczym dotyczącym odmowy przyznania prawa z art. 7 ust. 2 dekretu organ nadzoru ma obowiązek zbadania, czy w postępowaniu zwykłym organ wykazał, że dotychczasowy właściciel nie spełnił przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Jeżeli żadne postępowanie wyjaśniające nie było prowadzone wobec z góry przyjętego założenia, nie można dojść do wniosku, że przesłanki uzasadniające odmowę tego prawa zostały udowodnione. Wszelkie teoretyczne rozważania tak w postępowaniu nadzorczym jak i sądowoadministracyjnym co do charakteru użyteczności publicznej i ewentualnej niemożności pogodzenia korzystania z gruntu właśnie z uwagi na ten charakter są niezasadne, bowiem udowodnionych przesłanek nie mogą zastąpić.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W postępowaniu nadzorczym nie badano wykazania przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu wobec przyjęcia z góry założenia o niemożności pogodzenia korzystania z gruntu z planem zabudowy, zatem organ nadzoru przyjął "automatyzm" identycznie jak to uczynił organ w postępowaniu zwykłym, podlegającym ocenie w trybie nadzorczym, a Wojewódzki Sąd Administracyjny również uznał takie stanowisko za słuszne. Zgodzić się więc należy ze skarżącymi, iż stanowi to naruszenie prawa, skoro art. 7 ust. 2 dekretu na "automatyzm" nie pozwalał, zaś konieczne było wykazanie istnienia bądź nie jego przesłanek.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).