Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 884/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w punkcie pierwszym wyroku skargę oddalił, w punkcie drugim - przyznał koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prokurator Prokuratury Rejonowej w M. w piśmie z [...] lutego 2016 r. zwrócił się do Starosty M. z wnioskiem o skierowanie W. R. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania przez niego pojazdami. W uzasadnieniu wniosku Prokurator podał, że w toku prowadzonego postępowania karnego ustalono, że W. R. w chwili popełnienia zarzucanego mu czynu zabronionego miał całkowicie zniesioną poczytalność. Prokurator stwierdził również, że znajdująca się w aktach postępowania karnego opinia sądowo-psychiatryczna stanowi jedynie o stanie zdrowia psychicznego W. R. w czasie popełnienia czynu zabronionego i nie odnosi się do aktualnej sytuacji zdrowotnej badanego.
Starosta M. decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] skierował W. R. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści wniosku Prokuratora Rejonowego wynika, że w toku prowadzonego postępowania karnego ustalono, iż W. R. w chwili popełnienia zarzucanego mu czynu zabronionego miał całkowicie zniesioną poczytalność, a biegli psychiatrzy rozpoznali u niego chorobę psychiczną w rozumieniu psychozy pod postacią zaburzeń schizoafektywnych. Organ I instancji uznał zatem, że istnieją poważne i uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia W. R. mogące powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów mechanicznych.
W. R. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Przyznał, że wiele lat temu ujawniła się u niego choroba natury psychicznej, ale leczy się regularnie i stosuje leki, a choroba w żaden sposób nie wpływa na jego zachowanie. Zdaniem odwołującego się potwierdza to fakt, że Prokuratura Rejonowa w M. umorzyła postępowanie, które toczyło się przeciwko niemu. Odwołujący się dodał, że prawo jazdy ma od ponad 16 lat i nigdy nie spowodował wypadku ani nie dostał mandatu, czy punktów karnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r. poz. 949) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Starosty M. Kolegium stwierdziło, że w świetle opinii sądowo-psychiatrycznej zaburzenia osobowości odwołującego się mogą nasuwać uzasadnione i poważne przypuszczenia, że jego uczestnictwo jako kierowcy w ruchu drogowym będzie stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa. Zdaniem Kolegium, fakt umorzenia śledztwa wobec odwołującego się nie przesądza o braku występowania poważnych i uzasadnionych okoliczności, zobowiązujących organ do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Jak wynika bowiem z akt sprawy biegli stwierdzili, że wprawdzie w stosunku do odwołującego się nie zachodzi wysokie prawdopodobieństwo ponownego popełnienia czynu zabronionego związanego z chorobą psychiczną, jednak nadal potwierdzili, że cierpi on na psychozę w postaci zaburzeń schizoafektywnych, która występuje na dzień badania w stanie remisji.
W. R. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia decyzji i podnosząc tożsame argumenty, co w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że interpretując nieostre określenie "uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia", zawarte w art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, należy mieć na względzie cel ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym, spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdów. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo tak kierowcy, jak i innych uczestników dróg, a dla bezpieczeństwa ruchu drogowego niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o to uprawnienie, ale także w okresie późniejszym, kiedy z tych uprawnień korzystają i kiedy ich predyspozycje zdrowotne mogą ulec zmianie. Interes publiczny, którym jest bezpieczeństwo osób poruszających się po drogach wymaga większej ochrony niż interes osoby kierowanej na badanie, która – tak jak w niniejszej sprawie – z uwagi na chorobę psychiczną i stwierdzoną całkowitą niepoczytalność nie poniosła odpowiedzialności w postępowaniu karnym. Nie może być takiej sytuacji, gdzie dla braku ponoszenia odpowiedzialności ta sama osoba uznana jest za osobę chorą psychicznie i odpowiedzialności faktycznie nie ponosi, a jednocześnie dla prowadzenia pojazdów jej choroba psychiczna nie ma znaczenia nawet w celu przeprowadzenia stosownych badań lekarskich, które istotnie mogłyby na brak znaczenia tej choroby wskazywać lub przeciwnie – wykluczać możliwość bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Tym samym – w ocenie Sądu - za wiarygodne można uznać informacje zawarte w sporzadzonej przez lekarzy psychiatrów opinii sądowo-psychiatrycznej.
W. R. złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając w go co do punktu I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego - art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że w stosunku do skarżącego istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia uzasadniające wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania go na badania lekarskie, podczas gdy postępowanie to powinno stanowić wyjątek od zasady i być prowadzone jedynie w sytuacjach wyjątkowych,
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. przez oddalenie skargi i przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, pomimo naruszenia przez organ administracyjny przy wydaniu zaskarżonej decyzji powyższych przepisów K.p.a. na skutek zaniechania przez organ administracyjny przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcia się na jedynym dowodzie, jakim była opinia sądowo-psychiatryczna sporządzona na potrzeby sprawy karnej, nie mającej związku z naruszeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie punktu I zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz adw. D. G. kosztów pomocy prawnej z urzędu (sporządzenia i złożenie niniejszej skargi kasacyjnej) według norm przepisanych wraz z podatkiem VAT, gdyż nie zostały one uiszczone w żadnej części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się na zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji jednak, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego oraz mając na uwadze kierunek argumentacji skargi kasacyjnej, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów materialnych.
Naruszenie prawa materialnego - art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami - zdaniem skarżącego - nastąpiło przez niewłaściwe ich zastosowanie.
Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Stosownie zaś do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Powyższe regulacje prawne nie wskazują zatem precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danego kierowcy na badania lekarskie. Mowa jest w nich bowiem tylko, by były one uzasadnione i poważne. Oznacza to, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy. Sformułowanie, że mają być one uzasadnione oznacza zatem przede wszystkim, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach. Za takie zaś z pewnością można uznać wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w M. z [...] lutego 2016 r. i opinię sądowo-psychiatryczną z [...] kwietnia 2014 r. wydaną na polecenie Prokuratury Rejonowej w M. do sprawy o sygn. [...]. Opinia została wydana w związku z prowadzonym postępowaniem karnym i wynika z niej, że u skarżącego stwierdzono chorobę psychiczną w rozumieniu psychozy pod postacią zaburzeń schizoafektywnych. We wniosku Prokurator wskazał, że w chwili popełniania czynu zabronionego u skarżącego stwierdzono całkowicie zniesioną poczytalność. Na podstawie tych dokumentów stan zdrowia skarżącego został oceniony przez organy administracyjne jako uzasadniający poważne zastrzeżenia co do sprawnego prowadzenia pojazdów.
Skoro zatem z dokumentów wynikały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia strony pod kątem możliwości kierowania pojazdami, to nie można skutecznie zarzucać organowi, że wziął pod uwagę zawarte w takiej opinii wnioski. Nie ma znaczenia w sprawie okoliczność, że organy w sprawie oparły się na jednym dokumencie. Został w nim opisany stan zdrowia skarżącego w sposób poddający w wątpliwość jego zdolność psychofizyczną jako kierowcy i jest on wystarczającym dowodem. Skarżący nie przedstawił innego dowodu, który podważyłby moc dowodową opinii. Organ dokonując oceny zaistniałej w tym przypadku sytuacji, miał ponadto na względzie cel ustawy o kierujących pojazdami, to jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym pozostaje, by wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również zdrowiu i życiu wszystkich innych użytkowników dróg. Ocenę tę wyrażoną w toku postępowania administracyjnego trafnie podzielił Sąd I instancji.
Zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego pochodziły zatem z wiarygodnego źródła oraz były uprawdopodobnione stosowną dokumentacją. Należało uznać więc, że stan faktyczny sprawy został w toku postępowania administracyjnego prawidłowo wyjaśniony. Prawidłowo przyjął Sąd za organem odwoławczym, że w sprawie nie doszło do niezbadania i nieuwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Nie budziło również wątpliwości, że art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami zostały przez organy, a następnie Sąd Wojewódzki, prawidłowo zastosowane. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego są nieuzasadnione.
Wskazać jeszcze trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w rzeczywistości zmierzał do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Skarżący kasacyjnie bowiem wskazał, że niewłaściwa jest ocena Sądu I instancji, że w stosunku do skarżącego istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, System Informacji Prawnej LEX, podobnie jak cytowane poniżej orzeczenia). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12 i wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r.). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, wyrok NSA z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; wyrok NSA z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie, jak wskazano już powyżej, nie podważył skutecznie ustalonego przez organy administracyjne i przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, tym samym bezskuteczny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.
Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., dodatkowo należy podnieść, że skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisu, który nie był stosowany w sprawie. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowił art. 151 P.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenia prawa przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie istniały podstawy do jej uwzględnienia. W istocie zarzucono Sądowi I instancji dokonanie błędnej kontroli zaskarżonego aktu, która doprowadziła do nieuzasadnionego oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07 postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Przy czym nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Uchybienie to nie jest jednak na tyle istotne, aby uniemożliwiało ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw oddalił, w oparciu o art. 184 P.p.s.a.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.