Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1268/09 oddalił skargę B. P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Prezes Rady Ministrów, po rozpatrzeniu wniosku B. P., decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze. zm.), dalej "ustawa", odmówił przyznania wnioskodawczyni renty specjalnej. Decyzję tę, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Rady Ministrów podał, że art. 82 ust. 1 ustawy nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione dla przyznania renty lub emerytury w trybie tego przepisu.
W związku z tym wniosek jest rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności uzasadniających traktowanie danej sprawy w sposób szczególny. Świadczenia specjalne, o jakich mowa w art. 82 ust. 1, nie są świadczeniami o charakterze socjalnym, które są przyznawane z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej wnioskodawcy. Zasadniczym kryterium pozwalającym organowi na przyznanie przedmiotowego świadczenia w trybie wyjątkowym są przede wszystkim udokumentowane okoliczności wskazujące, że wnioskodawca podczas swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej czy gospodarczej, dokonał wybitnych zasług dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Z poczynionych w sprawie ustaleń - zdaniem organu - wynika, że pomimo niewątpliwie trudnej sytuacji zdrowotnej B. P., nie ma podstaw do przyznania jej świadczenia w trybie art. art. 82 ust. 1 ustawy.
Skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P. wskazując na swoją bardzo trudną sytuację zdrowotną i materialną, która jej zdaniem, powinna uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną, wobec czego zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzje podejmowane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy mają uznaniowy charakter. Dokonując sądowej kontroli decyzji wydawanych w tych sprawach Sąd bada wyłącznie, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i czy dokonał wyboru właściwego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz czy przeprowadził prawidłową ocenę dowodów i użył trafnych argumentów uzasadniających decyzję. Wybór rozstrzygnięcia, dokonany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając tym samym poza granice sądowej kontroli.
Ocena, że sytuacja skarżącej nie stanowi przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego, należy do organu, który dokonuje jej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie wystarczy tu subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, gdyż organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ zbadał wszystkie aspekty sprawy, zwłaszcza sytuację bytową i okoliczności wskazane przez skarżącą jako okoliczności szczególne. Prezes Rady Ministrów wyjaśnił w sposób wyczerpujący powody podjęcia decyzji odmownej oraz wskazał materiał dowodowy stanowiący podstawę przyjętego rozstrzygnięcia, a podjętą decyzję organ prawidłowo uzasadnił.
W ocenie Sądu, decyzji swej organ nie podjął w sposób dowolny, a poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne nie zawiera uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji. Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/2005 w którym wskazano, że "świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. (...)".
Dalej w swoim uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w odniesieniu do wykładni wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", orzecznictwo łączy znaczenie tego określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia.
Sąd ze zrozumieniem odniósł się do ciężkiej sytuacji zdrowotnej, w jakiej znajduje się skarżąca, jednak zgodził się ze stanowiskiem Prezesa Rady Ministrów, że B. P. nie wykazała okoliczności stanowiących podstawę przyznania jej świadczenia specjalnego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. P., reprezentowana przez adwokata.
Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy przez nieuznanie przypadku skarżącej za szczególnie uzasadniony, mimo spełnienia warunków i przesłanek do takiego uznania.
W oparciu o powyższy zarzut pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że wnioskowane koszty nie zostały zapłacone w całości.
Uzasadniając podstawę kasacji pełnomocnik podniósł, że uznaniowość decyzji nie oznacza zawężenia kręgu podmiotów, którym może być przyznane świadczenie specjalne. Przeciwnie, pojęcie "szczególne okoliczności" świadczy, że krąg osób uprawnionych do otrzymania wspomnianych świadczeń jest nieograniczony, zaś wydanie decyzji w tym przedmiocie wymaga zbadania konkretnych warunków każdego przypadku. Pełnomocnik wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 144/05, w którym stwierdzono, że za "szczególne okoliczności" mogą być także uznane nadzwyczajne, szczególne zdarzenia losowe, jak również brana jest pod uwagę sytuacja bytowa, choć nie może być ona jedyną przesłanką.
Pełnomocnik strony skarżącej uważa, że w jej sprawie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia specjalnego. W ocenie pełnomocnika, do zdarzeń szczególnych należy z całą pewnością zaliczyć zachorowanie skarżącej na stwardnienie rozsiane. W przypadku skarżącej, przy całkowitym braku jej winy, rozpoznanie choroby miało miejsce na tyle późno, że każe ono uznać jej przypadek za szczególnie uzasadniony. Mimo trwającego kilka lat leczenia neurologicznego nie zdiagnozowano stwardnienia rozsianego, chociaż dolegliwości, na jakie cierpiała skarżąca, wskazywały na tę chorobę. Dodatkowo brak rozpoznania właściwego schorzenia stanowiło bezpośrednią przyczynę odmowy przyznania skarżącej świadczeń z ubezpieczenia społecznego w normalnym trybie. Pomimo że argument ten był już wcześniej powoływany, Wojewódzki Sąd Administracyjny zupełnie go pominął w wydanym wyroku.
Gdyby nie długotrwały brak właściwej diagnozy lekarskiej, skarżąca mogłaby odwołać się od decyzji odmawiającej przyznania renty oraz złożyć sprzeciw od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Dokumentacja medyczna potwierdza, że przed dniem 10 października 1999 r. skarżąca była niezdolna do pracy w wyniku zachorowania na stwardnienie rozsiane. Z dokumentacji tej wynika, że przed zdiagnozowaniem stwardnienia rozsianego w 2005 roku skarżąca była leczona neurologicznie z powodu drętwienia, bólu, osłabienia siły kończyn górnych i dolnych oraz ogólnego osłabienia. Powyższe dolegliwości wykluczały wykonywanie przez nią dotychczasowej pracy, wobec czego organ zupełnie niesłusznie zarzuca, że brak jest potwierdzenia wieloletniej pracy skarżącej. Przepracowała tyle lat, na ile pozwoliły jej siły, postępująca choroba oraz bezrobocie w jej miejscu zamieszkania. Te okoliczności są szczególnymi zdarzeniami losowymi, które zarówno organ jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny winien wziąć pod uwagę przy ocenie przesłanek z art. 82 ust 1 ustawy.
Zdaniem skarżącej, charakter i przebieg choroby stwardnienia rozsianego spełniają z pewnością przesłankę nadzwyczajnych zdarzeń losowych zwłaszcza, że osoby dotknięte tą chorobą wymagają nie tylko stałej opieki medycznej, ale również wsparcia społecznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym potwierdzonym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. P 38/05 (OTK-A 2006, nr 9, poz. 123), powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przyjmuje się, że osoba, która ubiega się o świadczenie w trybie art. 82 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, powinna wykazać się wybitnymi zasługami zawodowymi, artystycznymi, społecznymi czy też politycznymi. Brana jest też pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania świadczenia, jak zasadnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05 (Lex nr 171714).
Szczególnie uzasadnione przypadki to sytuacje związane z uhonorowaniem osób szczególnie zasłużonych, wybitnych (zob: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1869/06). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane przez skarżącą okoliczności dotyczące jej choroby słusznie zostały uznane przez Prezesa Rady Ministrów i Sąd pierwszej instancji za niewystarczające by uznać, że winna być ona zaliczona do grona osób, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, a więc osób, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, wymagające szczególnego uhonorowania. Nie kwestionując trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącej, należy zwrócić uwagę, że jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, przypadek jej nie uzasadnia konieczności przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy. Szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową i zdrowotną, ale przede wszystkim ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym (zob.: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 894/06). Do takich nie należą w żadnym razie okoliczności dotyczące nieskutecznego odwołania się przez B. P. od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS.
Należy podkreślić, że świadczenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, nie ma charakteru socjalnego, gdyż wtedy zatraciłoby wyjątkowych charakter przyznania i stałoby się świadczeniem o charakterze powszechnym. Wbrew zarzutom skarżącej, Prezes Rady Ministrów dołożył wszelkich starań, by okoliczności sprawy zostały wszechstronnie wyjaśnione i okoliczności te zostały przez organ administracji właściwie ocenione. Zaznaczyć należy, że decyzja podejmowana w trybie art. 82 ust. 1 ustawy jest decyzją uznaniową. Wobec zawartego w niej rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, zajął słuszne stanowisko, że nie nosi ono cech dowolności i jest wynikiem całościowej oceny sytuacji skarżącej. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.
Zauważyć trzeba - za stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wcześniej wyroku z dnia 17 października 2006 r. - że Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony", upoważniający do skorzystania z kompetencji określonej w art. 82 ust. 1 ustawy i przy ocenie tej ma pozostawiony znaczny margines swobody oceny. Mając powyższe na uwadze podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy należało uznać za nieuzasadniony.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.