Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt 1064/06 uchylono zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan sprawy:
W dniu [...] października 2005 r. (dzień roboczy) w K. skontrolowano autobus marki [...] o nr rejestracyjnym [...], którym przedsiębiorca wykonywał regularny przewóz osób na linii S. K. – K..
Z okazanego rozkładu jazdy wynika, że przewozy, zgodnie z posiadanym zezwoleniem Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, winny być wykonywane w soboty, niedziele i święta za wyjątkiem: 24-26 grudnia, 31 grudnia, 1 stycznia, Wielkiej Soboty oraz pierwszego i drugiego dnia Świąt Wielkanocnych.
Organ ustalił, że autobus wyjechał z ul. [...] ok. godz. 14.52 bez pasażerów, a na ulicę [...] wjechał o godz. 14.59. Następnie kierowca na ulicy [...] czekał na pasażerów do godziny 15.06. O godzinie 15.06 kierowca włączył się do ruchu na ulicy [...] i o godzinie 15.07 został zatrzymany do kontroli. W autobusie znajdowało się 10 pasażerów, którzy wsiedli na ulicy [...]. W związku z powyższym stwierdzono sześciominutowe oczekiwanie na pasażerów i opóźnienie planowanego odjazdu z przystanku przy ulicy [...] w K., pomimo wcześniejszego przyjazdu na ten przystanek.
Z powyższego w ocenie organu wynika, że przewóz wykonywany w dniu [...] października 2005 r. należy zakwalifikować jako przewóz regularny z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, ale wykonywany w danym dniu z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu Nr [...].
W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] E. W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji a polegające na błędnym ustaleniu okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, a mianowicie przyjęcie, że udzielone jej zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w transporcie krajowym zawiera rozkład jazdy i określa trasy przejazdu wewnątrz podanych w zezwoleniu miejscowości oraz nie określa w rozkładzie jazdy dni, w których on obowiązuje, jak i nie określa godzin przyjazdu i odjazdu z poszczególnych przystanków. Zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18, 20 ustawy o transporcie drogowym polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że stanowią one prawną podstawę do nałożenia kary pieniężnej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja w sprawie niniejszej została wydana przyjmując nieprawidłową ocenę zezwolenia nr [...], które stanowiło podstawę wykonywania przez skarżącą regularnego przewozu osób.
Zezwolenie to, ważne do 7 sierpnia 2007 r. określa, że przewóz regularny osób w ramach linii regularnej będzie odbywał się na trasie K. – S. K. przez 7 miejscowości w nim wskazanych. Nie podaje ono natomiast tras wewnątrz tych miejscowości, ani też lokalizacji poszczególnych przystanków. W treści zezwolenia brak jest także odniesienia do rozkładu jazdy, zgodnie z którym odbywały się przewozy.
Sąd wskazał, że dopiero w objaśnieniach, które znajdują się poza treścią zezwolenia, w tym poza podpisami wydającego je organu, widnieje informacja, że zezwolenie jest ważne z rozkładem jazdy. Natomiast w przepisach prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, nie ma regulacji pozwalającej na uznanie, że rozkład jazdy jest integralną częścią zezwolenia. Przepis taki został wprowadzony do ustawy o transporcie drogowym dopiero z dniem 21 października 2005 r. - ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.
Przepis art. 20 ust. 1 a ustawy określa, że załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy. Również z tą datą nastąpiła zmiana treści art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy, wprowadzając obowiązek posiadania i okazania przy kontroli, oprócz innych dokumentów, także wypisu z zezwolenia dodatkowo wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Regulacje te mają jednakże zastosowanie w sprawach, w których postępowanie administracyjne zostało wszczęte po dniu wejścia w życie nowych przepisów (art. 5 ustawy).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że do daty nowelizacji ustawy rozkład jazdy stanowi integralną część zezwolenia jedynie wówczas, gdy taki zapis jest umieszczony w zezwoleniu (stanowiącym załącznik do tego dokumentu) i z którego wynika, że jest ono ważne wraz z rozkładem jazdy. Podejmując akt administracyjny indywidualny organ administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłyby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. Skutku takiego nie można osiągnąć poprzez informację umieszczoną w objaśnieniach, czyli poza zezwoleniem, bez wskazania podstawy prawnej.
Skoro zatem, w ocenie Sądu I instancji, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji przyjęły, że rozkład jazdy stanowi integralną część zezwolenia i uznały, że skoro przewóz był wykonywany z naruszeniem tegoż rozkładu jazdy to doszło tym samym do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu Nr [...], to wadliwie zastosowały prawo materialne nakładając na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 2000 zł.
Art. 92 ust. 4 w/w ustawy odsyła do załącznika do ustawy, który szczegółowo określa naruszenia obowiązków i warunków wynikających z przepisów ustawy. Zgodnie z Lp. 1.2.2. pkt 1 wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących dni podlega karze pieniężnej w wysokości 2000 zł. Aby jednak można było zastosować Lp. 1.2.2. i w konsekwencji wymierzyć karę pieniężną, tak jak to czyni organ, należy ustalić, że doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu.
W sprawie niniejszej mając powyższe względy na uwadze - zdaniem Sądu -organy błędnie przyjęły, że doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu i w konsekwencji nałożyły karę pieniężną w oparciu o normę prawną nie mającą w sprawie zastosowania.
We wniesionej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego skardze kasacyjnej (sporządzonej przez radcę prawnego) zarzuca się wyrokowi:
- 1. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art.145 § 1 pkt 1 lit c) poprzez niewłaściwe zastosowanie i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) przez jego naruszenie w związku z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a., a to ze względu na nieuwzględnienie w ocenie materiału dowodowego warunku zawartego w decyzji - zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych, że zezwolenie jest ważne tylko z obowiązującym rozkładem jazdy;
- 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz błędną wykładnię art. 92 ust. 1 ustawy oraz lp. 1.2.2. pkt 1 załącznika do tej ustawy.
Wskazując na powołane zarzuty pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz orzeczenie o kosztach postępowania.
Skarżący podnosi, że Sąd I instancji całkowicie pominął w swoich rozważaniach treść rewersu zezwolenia nr 41, na podstawie którego wykonywano przewozy, gdzie zawarto warunek, iż zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy. Sąd Wojewódzki w ogóle skuteczności tego warunku nie ocenił. Pozostawił go poza przedmiotem swoich rozważań. Skoro nie jest znana sądowa ocena tej istotnej w sprawie okoliczności, to uznać trzeba, że wyrok zapadł bez należytego wyjaśnienia stanu sprawy.
Niezależnie od powyższych zarzutów, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Transportowego, ocena materialnoprawna przedstawiona przez Sąd Wojewódzki nie uwzględnia charakteru zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Zezwolenie to zgodnie z art. 20 ust.1 określa warunki wykonywania przewozów, trasę przejazdu i miejscowości, w których znajdując się przystanki. Ponadto wydając zezwolenie organ zatwierdza przedstawiony we wniosku proponowany przez stronę rozkład jazdy. Tym samym zatwierdzenie tych propozycji przez organ rodzi obowiązek wykonywania takich decyzji w zgodzie z tym co zostało zatwierdzone. Tym bardziej, że w treści samej decyzji znajduje się odwołanie do rozkładu jazdy będącego przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na przewozy regularne. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego pomija także treść lp. 1.2.2. załącznika do ustawy, w którym w naturalny sposób nawiązano do charakteru zezwolenia, uznając za jego warunki dane objęte rozkładem jazdy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i ustosunkował się do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego a zatem nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W szczególności Sąd wskazał z jakich względów nie można uznać by w sprawie uzasadnione było zastosowanie przepisów art. 20 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jak i lp 1.2.2. załącznika do ustawy.
Należy podkreślić, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli autobusu, obowiązek korzystania z określonych przystanków w danej miejscowości, jak i powinność stosowania się do godziny przyjazdu i odjazdu w odniesieniu do danego przystanku zgodnie z rozkładem jazdy, nie wynikał ani z treści art. 18 ust. 1 i art. 20 powołanej ustawy o transporcie drogowym, ani z zezwolenia nr [...] Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.
Obowiązki takie (na co zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji) zostały wprowadzone do ustawy o transporcie drogowym dopiero z dniem 21 października 2005r. ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz.1497). Z tym też dniem do art. 20 powołanej ustawy o transporcie drogowym dodano ust. 1 a. Z jego treści wynika, że załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. Również w tej dacie nastąpiła zmiana art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy, która zobowiązywała kierowcę autobusu do okazywania organowi kontroli wypisu zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy.
Do chwili nowelizacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym tj. do dnia 21 października 2005 r.- dla przyjęcia, że rozkład jazdy stanowi integralną część zezwolenia, konieczne było umieszczenie go w zezwoleniu, bądź też wskazanie w samej treści zezwolenia, że jest ono ważne wraz z rozkładem jazdy, który stanowi załącznik do tego dokumentu.
Tekst zezwolenia nr [...] nie zawiera warunku, że jest ono ważne z obowiązującym rozkładem jazdy. Dopiero w objaśnieniach przedmiotowego zezwolenia była mowa o tym, że jest ono ważne z obowiązującym rozkładem jazdy. Należy jednakże pamiętać o tym, że objaśnienia nie mają mocy prawnej w sferze praw i obowiązków stron i w związku z tym, nie można czynić stronie zarzutu z powodu niezastosowania się do ich treści. Powyższe oznacza, że zakładanego przez organy skutku nie można osiągnąć poprzez informację umieszczoną jedynie w objaśnieniach, czyli poza zezwoleniem, bez wskazania podstawy prawnej.
To z kolei prowadzi do wniosku, że okoliczności faktyczne stanowiące podstawę do nałożenia na skarżącą kar pieniężnych, nie miały w dacie przeprowadzonej kontroli oparcia normatywnego w przepisach, na których oparto zaskarżoną decyzję.
Należy zwrócić również uwagę na to, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że nakładając karę pieniężną organy administracji publicznej zastosowały wykładnię rozszerzającą przepisu lp. 1.2.2. pkt 2 załącznika do ustawy transporcie drogowym, sankcjonujący naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu autobusu, nie zaś minut. Nie ma uzasadnienia bowiem stosowanie wykładni rozszerzającej przepisu prawa, jeżeli prowadzi to do pogorszenia sytuacji prawnej obywatela lub przedsiębiorcy, a w szczególności, gdy brak byłoby ku temu podstaw przy zastosowaniu gramatycznej wykładni przepisu prawa.
Wielokrotnie zdarza się że trasa przejazdu odbywa się przez zatłoczone ciągi komunikacyjne miast, szczególnie w godzinach szczytu. W związku z tym, trudno byłoby wymagać od przewoźnika, aby w przypadku zaistnienia sytuacji, o której wyżej mowa, wliczał w ryzyko prowadzonej działalności kary pieniężne płacone za kilkuminutowe opóźnienie w dotarciu na przystanek autobusowy.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.