Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1318/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia na jej rzecz pomocy materialnej mającej na celu wspieranie procesu integracji - z uwagi na złożenie wniosku z przekroczeniem ustawowego terminu. Skarżącej i jej dzieciom, na podstawie ostatecznej decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] czerwca 2016 r., udzielono bowiem ochrony uzupełniającej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej 12 lipca 2016 r. Tymczasem skarżąca o udzielenie jej przewidzianej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s." pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców wystąpiła w złożonym osobiście piśmie z 13 września 2016 r. Zatem 60-dniowy termin do uzyskania pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji, stosownie do art. 91 ust. 3 ustawy, tj. termin na złożenie wniosku przez skarżącą upłynął ostatecznie 12 września 2016 r.
Wyrokiem z 6 września 2017 r., zapadłym w sprawie I SA/Wa 567/17 WSA uchylił decyzję SKO z [...] lutego 2017 r. Zdaniem WSA zaistniały wątpliwości co do kwestii ewentualnego złożenia przez skarżącą wniosku telefonicznie we właściwym terminie. WSA zalecił SKO ustalenie okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu owej rozmowy oraz jej treści. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i ustaleniu braku dowodów na okoliczność złożenia w terminie ustnego wniosku w jakiejkolwiek formie, decyzją z [...] lutego 2018 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania. Skarżąca wniosła do WSA skargę na decyzję [...] lutego 2018 r.
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że organ zastosował się do wszystkich zaleceń wskazanych w wyroku z 6 września 2017 r. Zaznaczył też, że co do zasady postępowanie administracyjne cechuje zasada pisemności, a w obowiązujących przepisach nie ma mowy o prawie złożenia podania telefonicznie. WSA uznał jednak, że jest to możliwe wyjątkowo w ww. sprawie wskazując na cechy szczególne skarżącej a przede wszystkim na to, że jest ona cudzoziemką i nie włada biegle językiem polskim. Brak jednakże dowodów świadczących, że w istocie doszło do rozmowy telefonicznej w dniu 12 września 2016 r., podczas której skarżąca miała złożyć stosowny wniosek podczas rozmowy telefonicznej.
Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- 2) art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o skutkach złożenia podania w sprawie w formie ustnej i konieczności sporządzenia protokołu, który powinien zostać podpisany przez przyjmującego wniosek pracownika organu oraz stronę;
- 3) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;
- 4) art. 63 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że złożenie przed stronę podania w formie ustnej za pośrednictwem środków porozumiewania się na odległość nie stanowi przewidzianej w tym przepisie formy ustnej wnoszonej do protokołu oraz poprzez niesporządzenie protokołu z przyjęcia podania;
- 5) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewezwanie strony do usunięcia braków formalnych podania wniesionego w formie ustnej, które to naruszenia w ocenie skarżącej kasacyjnie miały istoty wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o przyznanie wynagrodzenia za nieopłacone w całości zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz oświadczyła, że nieopłacone koszty pomocy prawnej nie zostały opłacone w całości ani w części. Oświadczyła także, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że w jej ocenie uczyniła zadość wymogom formalnym, bowiem stosowne podanie winna była wnieść w terminie do dnia 12 września 2016 r., co też próbowała uczynić – w formie ustnej, przy czym podanie w formie pisemnej wniosła 13 września 2016 r. W ocenie skarżącej stan faktyczny niniejszej sprawy nie został w sposób wystarczający wyjaśniony. Dodatkowo wskazała, że na podstawie protokołu z przesłuchania pracowników Działu Integracji Społecznej i Interwencji [...] Centrum Pomocy Rodzinie sporządzonego [...] stycznia 2018 r., nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że strona nie podjęła kontaktu z organem w terminie wynikającym z ustawy o pomocy społecznej.
Zatem mając na uwadze treść art. 81a § 1 k.p.a. oraz fakt, że w sprawie pozostają nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, należy stosować zasadę in dubio pro libertate, zgodnie z którą nie dające się usunąć wątpliwości w sferze faktów należy rozstrzygać na korzyść strony w taki sposób, aby jej prawa były najpełniej chronione. Zaakcentowała też, że jak wynika z art. 91 ust. 5-8 u.p.s. wniosek o przyznanie pomocy powinien spełniać szereg wymogów formalnych, jednakże przepisy powyższe nie wskazują jednoznacznie, że wniosek ten może zostać złożony wyłącznie w formie pisemnej, przy czym podanie wniesione w formie ustnej zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a, do czasu podpisania przez pracownika organu i stronę protokołu obejmującego treść podania dotknięte jest brakiem formalnym, co do którego organ powinien postąpić w zgodzie z art. 64 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej podnoszą naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.
Ponadto sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, gdyż jest to regulacja stosowana przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny, czy procedura administracyjna została prawidłowo zastosowana. Oznacza to, że zarzut naruszenia k.p.a. powinien być powiązany z odpowiednim przepisem procedury sądowoadministracyjnej. Powyższe uchybienie nie powodowało jednak odrzucenia skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z 26.10. 2009r., I OPS 10/09).
Zarzut podnoszący zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające było prowadzone przez organ dwukrotnie, bowiem WSA uchylił decyzję SKO i nakazał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Istota sporu sprowadza się do kwestii, czy wniosek o udzielenie cudzoziemcowi pomocy finansowej na integrację, o którym mowa w art. 91 u.p.s., został złożony z zachowaniem określonego w niej 60-ciodniowego terminu. Jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zadaniem organu było zwrócenie się do Centrum Pomocy Rodzinie o ustalenie osoby prowadzącej w dniu 12 września 2016 r. rozmowę ze skarżącą, względnie jej pełnomocnikiem, i wyjaśnienie czy na tę okoliczność sporządzona została jakakolwiek notatka służbowa.
Sąd wskazał również na zasadność przeprowadzenia na okoliczność tej rozmowy dowodu z przesłuchania w charakterze świadka owego urzędnika. Wszystkie te zalecenia organ wykonał. Na podstawie art. 136 k.p.a. przesłuchano dwie osoby, które pracowały w tym dziale w dniu 12 września 2016r., przy przesłuchaniu obecna była skarżąca i jej pełnomocnik. Z akt sprawy nie wynika aby składali oni jakiekolwiek zastrzeżenia do czynności przesłuchania, czy aby kwestionowali protokół z tej czynności. Uzupełniające postępowanie dowodowe nie przyniosło oczekiwanych przez skarżącą rezultatów, w szczególności nie doprowadziło do ustaleń, że w ogóle tego dnia miała miejsce jakakolwiek rozmowa telefoniczna z jej udziałem, a tym bardziej, że podczas niej został złożony jakikolwiek wniosek. Skarżąca konsekwentnie twierdzi, że złożyła podanie o pomoc finansową ustnie przez telefon w dniu 12 września 2016r., a odmienne ustalenia organu traktuje jako błąd procesowy wynikający z nieprawidłowości we wnioskowaniu z analizy materiału dowodowego.
Jedynym zaś dowodem na złożenie telefonicznie ww. wniosku jest wyłącznie twierdzenie samej skarżącej. Zastrzeżenia do protokołu i wnioski dowodowe skarżąca złożyła dopiero w dniu 21 lutego 2018r., a więc trzy tygodnie po dacie przesłuchania świadków i tydzień po wydaniu decyzji przez organ II instancji.
Odnosząc się szczegółowo do zarzutów wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 63 § 1 i 3 k.p.a., bowiem nie wykazano, że doszło do ustnego złożenia podania przez skarżącą. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Skoro bowiem nie doszło do złożenia podania to nie było podstaw do wzywania do usunięcia braków w podaniu. Nie było również podstaw do zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony ma zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a nie w sprawie o przyznanie uprawnienia.
Ponadto ponownie analizując akta sprawy organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego. Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 7 i 9 k.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa i okolicznościami faktycznymi sprawy. Wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały ustalone i wyjaśnione.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie bowiem dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.