Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1992/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 65/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej O. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Starosta Poznański, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w P. w rejonie ulic W., I. i P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obręb Z., arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...] do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w P. kwestii dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego m.in. na działkach nr [...] i [...].

W uzasadnieniu wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w P. poinformowała, że odnośnie działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu Z., w dniu 17 lutego 1997 r. złożyła pozew przeciwko Miastu P. zarejestrowany pod sygn. akt [...] o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Jednocześnie poinformowała, że obecnie sprawa toczy się przed Sądem Okręgowym w P., Wydział [...] Cywilny i do chwili obecnej nie została rozstrzygnięta. Organ wyjaśnił, że w związku z faktem, że ustalenie właściciela nieruchomości, jak również ewentualnych tytułów prawnych jest zagadnieniem wstępnym, wymagającym rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem sprawy o zwrot i wydaniem decyzji, zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. M., Z. M. oraz B. M. zarzucając, że nie zachodzi w sprawie powód do zawieszenia postępowania. Wnoszący zażalenie podnieśli, że właściciel nieruchomości jest znany, stan ten wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, i jest nim Gmina Miasta P. W księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości brak jest jakiejkolwiek wzmianki o toczącym się postępowaniu przed Sądem Okręgowym w P. Strona zwróciła uwagę, że w dniu złożenia wniosku o zwrot, jak i w chwili obecnej, właścicielem przedmiotowych działek jest Miasto P. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podał, że brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym w P. postępowanie o zobowiązanie Miasta P. do oddania Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste ww. nieruchomości. W ocenie organu powyższy stan rzeczy nie jest przeszkodą do prowadzenia postępowania zwrotowego. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jednoznacznie, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W tym stanie rzeczy należy zdaniem organu uznać, że rozstrzygnięcie Starosty Poznańskiego w przedmiocie zawieszenia postępowania nie jest prawidłowe. Organ podkreślił, że powyższy pogląd został zaaprobowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 12 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 729/09, a następnie potwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 486/10, w którym wskazano, że tocząca się równolegle przed sądem powszechnym sprawa z powództwa skarżącej (Spółdzielni) o zobowiązanie Miasta P. do oddania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste m. in. spornej działki nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieruchomość ta należała do Miasta P., a taki stan nie stanowił przeszkody do prowadzenia postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa O., zarzucając naruszenie:

art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie przez Sąd Okręgowy w P. kwestii dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego na działkach nr [...] i nr [...], obręb Z. arkusz mapy [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu, a tym samym nie jest podstawą do zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez przyjęcie, że fakt prowadzenia postępowania sądowego o zobowiązanie Miasta P. do oddania spornych działek Spółdzielni w użytkowanie wieczyste nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania zwrotowego, gdyż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli do ustanowienia użytkowania wieczystego i ujawnienia go w księdze wieczystej doszło przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., a w tym przypadku do tego nie doszło.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że przed dokonaniem zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom konieczna jest ostateczna regulacja terenowo-prawna gruntu stanowiącego przedmiot postępowania. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.08.1998 r., sygn. IV SA 615/97. Uzasadniając wyrok Sąd stwierdził m.in., że "podstawowym zagadnieniem, które należy wyjaśnić przed stwierdzeniem, że dana nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości." Jest to istotne z tego względu, że zwrotowi podlegać mogą jedynie nieruchomości znajdujące się we władaniu Skarbu Państwa lub gmin. Potwierdza to także wyrok Sądu Najwyższego z 08.10.1998 r. sygn. III RN 25/98 (Prok. i Prawo 1999/1/53).

Sąd ten uznał, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami jest możliwy w wypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie: aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi.

Zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że właścicielem spornych terenów jest Miasto P., natomiast pozostają one we władaniu Spółdzielni, która w latach 1975-1976 wykonała tam plan realizacyjny [...] w P., zatwierdzony decyzją Rady Narodowej Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury, znak [...] z dnia [...].07.1972 r.

W ocenie skarżącej, zanim organ administracji będzie mógł podjąć decyzję o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej zbędnej na cele wywłaszczania poprzedniemu właścicielowi, powinno uprzednio nastąpić uregulowanie stosunków prawnych nieruchomości w taki sposób, aby organ administracji miał w swoim władaniu nieruchomość, którą będzie mógł rozporządzać w wykonalnej realnie decyzji o zwrocie nieruchomości. Oderwanie decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej od istniejącego stanu prawnego nieruchomości bez uprzedniego jego uregulowania godziłoby w zasadę pewności obrotu prawnego i mogłoby spowodować negatywne skutki społeczno-gospodarcze zwrotu nieruchomości.

Skarżąca wskazała, że roszczenie o oddanie nieruchomości stanowiących m.in. sporne działki przysługuje Spółdzielni z mocy prawa i to niezależnie z różnych tytułów - na podstawie art. 204, art. 207 oraz art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Grunty stanowiące przedmiot niniejszego postępowania nie zostały oddane Spółdzielni w użytkowanie wieczyste z wyłącznej winy organów administracji, których opieszałe działanie doprowadziło do powstania niejasnej prawnie sytuacji. Obecnie toczący się ww. proces cywilny ma ostatecznie uregulować zaistniałą sytuację.

Skarżąca podkreśliła, że skoro Spółdzielni przysługuje roszczenie o oddanie jej ww. nieruchomości w użytkowanie wieczyste i włada ona nimi jak użytkownik wieczysty uiszczając stosowne opłaty, to nie można stwierdzić, że stan prawny tych terenów został uregulowany. Takiej nieruchomości nie można zaś zwrócić pierwotnym właścicielom albo ich spadkobiercom. Wypowiedział się na ten temat Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11.08.1998 r., sygn. IV SA 1687/96 (niepubl.), w którym stwierdził, że okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy, skoro sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie.

Skarżąca zwróciła uwagę, że orzeczenie Sądu Okręgowego w toczącym się procesie o oddanie w użytkowanie wieczyste zastąpić może umowę sporządzoną w formie aktu notarialnego, wykonującą uprzednio wydaną decyzję administracyjną w związku z powyższym od tegoż rozstrzygnięcia zależy, czy zwrot nieruchomości stanie się możliwy. Orzeczenie to stanowi więc zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co stanowi podstawę do zawieszenia postępowania.

Skarżąca wskazała ponadto, że w przypadku spornych działek uprawnienie do objęcia ich w użytkowanie wieczyste przysługiwało Spółdzielni z mocy samego prawa, a zatem przepis art. 229 ustawy, zgodnie z którym roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, nie powinien stanowić podstawy do stwierdzenia, że postanowienie Starosty Poznańskiego w przedmiocie zawieszenia postępowania nie jest prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzut naruszenia przez organy administracji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest chybiony, albowiem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych roszczenia właścicielskie mają zawsze pierwszeństwo przed innymi roszczeniami dotyczącymi nieruchomości. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez organ art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przez skarżącą wyrok odnosi się do przypadków, gdy użytkowanie wieczyste "powstaje z mocy ustawy", a w takim przypadku wpis do księgi wieczystej nie jest przesłanką konstytutywną dla powstania użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie skarżąca Spółdzielnia nie jest wieczystym użytkownikiem spornych nieruchomości. Przysługuje jej jedynie roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna.

Wskazał, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia, jeśli ono samo w sobie może być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie kwestii roszczenia strony skarżącej o oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Nie zachodzi bowiem pomiędzy obiema tymi sprawami administracyjnymi związek, o którym mowa w art. 97 k.p.a.

Sąd ten wskazał, że w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przewidział sytuację, w której poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 ust.1 tej ustawy, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie wskazuje się, że nie ulega wątpliwości, że uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby nie tylko w zasadę pewności obrotu prawnego, lecz także w zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 Konstytucji. Prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej doznaje jedynie ograniczenia w sytuacji przewidzianej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wyraźnie stanowi, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi - następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot tej nieruchomości, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach.

Jest to jedyna regulacja w całym systemie prawnym, która wyłącza skuteczne domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność tej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Celem art. 229 cytowanej ustawy było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.03.2008 r., sygn. akt I SA/Wa 32/08 (Legalis) Sąd ten podkreślił, że do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej. Obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego zwrócono się o zwrot nieruchomości, jest właściwe udowodnienie istnienia tych przesłanek.

Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, że użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa Sąd ten wskazał, że nawet gdyby tak istotnie było, to w orzecznictwie przyjmuje się, że skoro prawo powstało z mocy ustawy, jego wpis w księdze wieczystej nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny. Dlatego do rozważenia pozostaje kwestia, czy spełniona została również druga ze wskazanych w art. 229 ustawy przesłanek, a więc czy prawo to zostało przed tą datą ujawnione w księdze wieczystej. Art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece stanowi, że wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od dnia złożenia wniosku o dokonanie wpisu, a w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu - od dnia wszczęcia tego postępowania. Na podstawie art. 44 ww. ustawy, za dzień złożenia wniosku uważa się dzień jego wpływu do sądu prowadzącego księgę wieczystą (zob. wyrok NSA z 20.03.2001 r., sygn. I SA 2341/99, Legalis).

Wobec powyższego, aby można było zastosować art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy powstaniu prawa użytkowania z mocy prawa konieczne jest aby wniosek o dokonanie wpisu został złożony przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że prawo byłych właścicieli do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało tym osobom przyznane znacznie wcześniej, niż prawo państwowych osób prawnych, o którym mowa w art. 2 ust.

1. Warunkiem jednak jest w ocenie Sądu, aby poprzedni właściciel lub jego następca prawny złożył wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed wszczęciem albo w toku postępowania "uwłaszczeniowego". Taka sytuacja doprowadziłaby do obowiązku zawieszenia postępowania "uwłaszczeniowego" przez organ, do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ponieważ zagadnienie zasadności roszczenia o zwrot tej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym dla nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, skoro nabycie tego prawa nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich.

W tej sytuacji Sąd ten uznał, że organ II instancji zasadnie uznał, że sprawa roszczenia strony skarżącej o ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ocenie tego Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów Sąd I instancji, powołując się na art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Wyrok powyższy został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Spółdzielnię Mieszkaniową w P., w której powyższemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. - art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie kwestii roszczenia strony skarżącej o oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwrot nieruchomości, albowiem nie zachodzi pomiędzy tymi sprawami związek, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.,
3. - art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n., poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że fakt prowadzenia postępowania cywilnego o oddanie skarżącej spornych działek nr [...] i [...] w użytkowanie wieczyste nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości,
4. - art. 204, art. 207 i art. 208 u.g.n., poprzez nie wzięcie pod uwagę twierdzenia skarżącej, że roszczenie o oddanie nieruchomości stanowiących m.in. sporne działki przysługuje Spółdzielni z mocy prawa niezależnie z różnych tytułów, tj. na podstawie ww. przepisów art. 204, art. 207 i art. 208 u.g.n.
5. 2. naruszenie przepisów postępowania, t.j.:
6. - art. 3 § 1 w zw. z art. 134 p.p.s.a poprzez błędną interpretację i uznanie, że postanowienie Wojewody Wielkopolskiego nie narusza prawa;
7. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie i tym samym uznanie, że zaskarżone postanowienie nie podlega uchyleniu;
8. - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do oddalenia skargi.

Powołując się na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, ewentualnie, w przypadku niestwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.

W uzasadnieniu podał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi. Uzasadniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, powtórzył argumentację dotyczącą powyższej kwestii, zawartą w uzasadnieniu skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo podniósł, że rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie wziął pod uwagę kwestii powstania użytkowania wieczystego z mocy prawa na działkach stanowiących przedmiot postępowania i nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą podstaw prawnych jej roszczenia wobec Miasta P. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej poniósł, że w jego ocenie Sąd ten naruszył art. 3 § 1 oraz art. 134 p.p.s.a. przez to, że nie dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w sposób prawidłowy i pełny, poprzez szczegółową analizę przepisów, na których rozstrzygnięcie swoje oparł organ II instancji, nie stwierdzając podstaw do zawieszenia postępowania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisów doprowadziłoby Sąd I instancji do przekonania, że doszło do błędnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w związku z czym wydane w tym zakresie postanowienie organu II instancji było nieprawidłowe. Sąd I instancji powinien był dojść do przekonania, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w efekcie czego powinien wydać wyrok uwzględniający skargę i uchylający postanowienie organu. Na skutek jednak błędnego postępowania Sądu nie doszło do takiego rozstrzygnięcia.

Analogicznie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, postawić należy Sądowi I instancji zarzut błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, powyższe uchybienia procesowe miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej, trafnie Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie kwestii roszczenia strony skarżącej o oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwrot nieruchomości, albowiem nie zachodzi pomiędzy tymi sprawami związek, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.

Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten wskazał, że przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Trafnie także Sąd ten wskazał, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie przez Sąd Okręgowy w P. kwestii dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego m.in. na działkach nr [...] i [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Nie zachodzi bowiem pomiędzy ww. sprawami związek, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.

Trafnie zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustawodawca przewidział w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami sytuację, w której poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 ust.1 tej ustawy, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby nie tylko w zasadę pewności obrotu prawnego, lecz także w zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 Konstytucji.

Trafnie także Sąd ten zauważa, że prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej doznaje jedynie ograniczenia w sytuacji przewidzianej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z owym przepisem prawa, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi - następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot tej nieruchomości, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach.

W wyroku z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), na który trafnie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że regulacja zawarta w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jedyna regulacja w całym systemie prawnym, która wyłącza skuteczne domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność tej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. W wyroku z dnia 10.04.2013 r., sygn. akt I OSK 1814/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Granice skuteczności roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. wyznacza art. 229 tej ustawy."

Ograniczenia możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie występują natomiast, gdy nieruchomość taka została oddana w trwały zarząd, użytkowanie, najem, dzierżawę lub została użyczona. Nie stanowi też przeszkody dla zwrotu nieruchomości przejście własności wywłaszczonej nieruchomości ze Skarbu Państwa na jednostkę samorządu terytorialnego w wyniku komunalizacji lub czynności prawnej. (por. Ewa Bończak-Kucharczyk: Komentarz do art.136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX, 2013).

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie podkreśla się, że celem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej.

Trafnie, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.03.2008 r., sygn. akt I SA/Wa 32/08 (Legalis) Sąd I instancji podkreślił, że do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej. Obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego zwrócono się o zwrot nieruchomości, jest właściwe udowodnienie istnienia tych przesłanek.

Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w szczególności z twierdzeń strony skarżącej powtórzonych także w skardze kasacyjnej wynika, że przysługuje jej, jak twierdzi, roszczenie o oddanie w użytkowanie wieczyste m.in. spornych działek z mocy prawa, niezależnie z różnych tytułów, tj. na podstawie art. 204, art. 207 i art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Okoliczność ta jednak pozostaje w sprawie bez znaczenia. Stanowisko takie zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 02.12.2010 r., sygn. akt I OSK 486/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazał, że tocząca się równolegle przed sądem powszechnym sprawa z powództwa skarżącej Spółdzielni [...] w P. o zobowiązanie Miasta P. do oddania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste m.in. działki, której postępowanie o zwrot dotyczyło, nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Nieruchomość należała do Miasta P., a taki stan nie stanowił przeszkody do prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z takim samym stanem faktycznym i prawnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jak to trafnie zauważył w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej, rozpatrując sprawę Sąd I instancji odniósł się do twierdzeń skarżącej, że roszczenie o oddanie nieruchomości stanowiących m.in. sporne działki przysługuje skarżącej Spółdzielni z mocy prawa niezależnie z różnych tytułów, tj. na podstawie przepisów art. 204, art. 207 i art. 208 u.g.n. Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, że użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa prawidłowo Sąd ten wskazał, że nawet gdyby tak istotnie było, to i tak okoliczność ta pozostawałaby w sprawie bez znaczenia w świetle treści art. 229 u.g.n. albowiem nie została w sprawie spełniona określona w ww. przepisie prawa przesłanka ujawnienia prawa wieczystego użytkowania w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r. Z zawartą w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacją należy się zgodzić.

Trafnie również Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że prawo byłych właścicieli do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało tym osobom przyznane znacznie wcześniej, niż prawo państwowych osób prawnych, o którym mowa w art. 2 ust.

1. Warunkiem jednak jest, aby poprzedni właściciel lub jego następca prawny złożył wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed wszczęciem albo w toku postępowania "uwłaszczeniowego". Taka sytuacja doprowadziłaby do obowiązku zawieszenia postępowania "uwłaszczeniowego" przez organ, do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ponieważ zagadnienie zasadności roszczenia o zwrot tej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym dla nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, skoro nabycie tego prawa nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich.

W wyroku z dnia 16.02.2001 r., sygn. IV SA 2725/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu na rzecz byłych właścicieli nieruchomości w oczekiwaniu na ziszczenie się negatywnej przesłanki z art. 239 u.g.n., powodującej utratę roszczenia o zwrot, jest działaniem niedopuszczalnym, podjętym w celu pozbawienia strony przysługujących jej roszczeń." (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowo w świetle powyższego Sąd I instancji wskazał, że organ II instancji zasadnie uznał, że sprawa roszczenia strony skarżącej o ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W świetle tego co powiedziano wyżej, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego uznać należało za nieusprawiedliwione. W konsekwencji za niezasadne uznać także w tej sytuacji należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a to: art. 3 § 1 w zw. z art. 134 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przez uznanie, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w związku z czym brak jest podstaw do jego uchylenia i przyjęcie przez Sąd I instancji, że istnieją w sprawie podstawy do oddalenia skargi.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.