Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1976 r. dawna działka nr [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa od J. K. na zasadach przewidzianych w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Działka ta weszła w skład działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,6105 ha. W dniu 7 maja 2012 r. J. D. (następca prawny J. K.) wniosła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Prezydent Miasta S. (wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2012 r.) orzekł o zwrocie ww. nieruchomości, a rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda Łódzki. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 1118/14) uchylił ww. decyzje, podkreślając, że celem ogólnym wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, a celem szczegółowym budowa przedszkola, które nie powstało. W odniesieniu jednak do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest to, czy urządzenia te były planowane – choćby ogólnie – przy wywłaszczeniu, ale przede wszystkim – nawet gdy nie były planowane – istotne jest ich powiązanie z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem. Ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń np. boiska szkolnego, zieleni miejskiej.
Za zieleń miejską nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów czy też boiska szkolnego urządzonego w sposób przypadkowy, chaotyczny. Również infrastruktura (chodniki, inne ciągi piesze, latarnie) do takich przypadkowych, nie celowych urządzeń, nie może być jej uzupełnieniem. Infrastruktura musi być zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Cel wywłaszczenia, którym w sprawie była budowa osiedla mieszkaniowego, to nie tylko i wyłącznie budowa budynków mieszkalnych, ale również infrastruktura towarzysząca funkcjonowaniu tegoż osiedla, w tym tereny zielone. Terenem zielonym będzie teren zorganizowany, uporządkowany, pełniący charakterystyczne funkcje dla niego (np. rekreacja, wypoczynek, czy oddzielenie zabudowań mieszkalnych od ulicy, ciągów komunikacyjnych, itp.). Zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły w sposób bezsporny, czy w sprawie mamy do czynienia z terenem zielonym, a z akt wynikają informacje częściowo ze sobą sprzeczne.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 5 ust. 1 i 4, art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140, art. 141, art. 142, art. 216 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) orzekł o:
- 1. zwrocie na rzecz J. D. nieruchomości położonej w [...] o powierzchni 0,1384 ha, stanowiącej własność Gminy [...] (...). Przywrócenie prawa własności nieruchomości nastąpi z dniem, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna, a nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim, znajduje się w dniu zwrotu;
- 2. zwrocie przez wnioskodawcę na rzecz Gminy łącznej kwoty 11.236,06 zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego dla poprzedniego właściciela nieruchomości aktem notarialnym (...) z dnia [...] stycznia 1976 r., obliczonego proporcjonalnie do powierzchni;
W kolejnych punktach ww. decyzji należność rozłożono na oprocentowane raty ze wskazaniem sposobu ich obliczania, terminów płatności i skutków opóźnienia w zapłacie. Udzielono informacji odnośnie oprocentowania rat, sposobie zabezpieczenia wierzytelności, ujawnienia nowego stanu w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz zatwierdzenia podziału działki nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak podkreślił Wojewoda, z ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu wynika, że działka będąca przedmiotem sprawy znalazła się w granicach lokalizacji budowy przedszkola. Decyzją Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami [...] z dnia 30 czerwca 1978 r. dokonano przekazania nieruchomości o łącznej powierzchni 6.105 m2, w tym ww. działki w nieodpłatne użytkowanie urzędowi dzielnicowemu z przeznaczeniem pod budowę przedszkola w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego. W trakcie ponownych oględzin organ I instancji stwierdził, że stan działki nie uległ zmianie, tzn. jest porośnięta trawą, a brzozy rosnące na działkach sąsiednich według oświadczenia wnioskodawczyni zostały posadzone jeszcze przed II wojną światową przez poprzedniego właściciela nieruchomości.
Młodsze z drzew to samosiejki. Wiek drzew potwierdza opinia w sprawie ustalenia wartości szacunkowej drzew i drzewostanów leśnych z dnia 4 grudnia 1975 r. sporządzona w związku z wywłaszczeniem sąsiedniej działki. Na działce znajduje się chodnik betonowy, kable energetyczne i telefoniczne wraz ze studzienką telefoniczną. Zdaniem organu odwoławczego, na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Nie można także o nim mówić z uwagi na to, że na gruncie tym jest koszona trawa, zbierane są liście. Brzozy rosły tu jeszcze przed wywłaszczeniem, a młodsze drzewa to samosiejki. Działka jest zlokalizowana na skraju osiedla i znajdujące się na niej fragmenty chodnika i sieci technicznych związane są z zagospodarowaniem tej części miasta, ale nie są one efektem świadomego działania zmierzającego do realizacji celu wywłaszczenia. Umieszczenie pod powierzchnią działki urządzeń infrastruktury technicznej, w tym takich jak kable elektroenergetyczne, a także istniejący plac zabaw nie stanowią przeszkody do zwrotu nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli.
Ponadto Wojewoda uznał, że w operacie szacunkowym z dnia 13 kwietnia 2016 r. prawidłowo określono wartość nieruchomości według stanu i cen na dzień sporządzenia operatu i pozostawał on aktualny na dzień wydania decyzji.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina [...], podnosząc naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 141 ust. 2 u.g.n. Zdaniem skarżącej fakt braku budowy przedszkola nie niweczy celu wywłaszczenia, zaś na działce znajdują się kable energetyczne, telefoniczne, studzienka i chodniki. Wskazana infrastruktura i ciąg pieszy nie powstałyby bez budowy osiedla mieszkaniowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Odwołując się do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oraz szeroko cytując zapadły uprzednio w sprawie wyrok z dnia 15 stycznia 2015 r. Sąd uznał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Ustalenia organów skoncentrowane były na określeniu sposobu wykorzystania nieruchomości. W ocenie Sądu, akta sprawy dowodzą, że organy rzetelnie skompletowały materiał dowodowy i na jego podstawie prawidłowo oceniły, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu, co uzasadniało orzeczenie o zwrocie nieruchomości.
Analizując stan faktyczny sprawy podany przez organ, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta pod budowę osiedla mieszkaniowego i w świetle ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania tego terenu znalazła się w granicach lokalizacji budowy przedszkola. Została także przekazana w nieodpłatne użytkowanie urzędowi dzielnicowemu z przeznaczeniem pod budowę przedszkola w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego. Z przeprowadzonych oględzin wynika, że działka w całości jest porośnięta trawą, w dwóch miejscach przebiegają przez nią chodniki betonowe oraz kable (energetyczny i telefoniczny). Na działce nie ma innych nasadzeń. Trawnik jest koszony, a liście opadające z okolicznych drzew usuwane. Zdaniem wnioskodawcy drzewa te rosły na nieruchomości przed II wojną światową i były sadzone jeszcze przez jej dziadka.
Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów o zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Niewątpliwie część drzew na niej rosnących znajdowała się tam jeszcze przed wywłaszczeniem, co potwierdza operat sporządzony w związku z wywłaszczeniem nieruchomości z 1976 r. W pozostałym zakresie zieleń znajdująca się na działce ma charakter przypadkowy, niezwiązany bezpośrednio z celem wywłaszczenia. Błędne są natomiast wywody skarżącej, że skoro na sąsiednich działkach powstało osiedle mieszkaniowe, a towarzysząca infrastruktura znajdująca się na działkach podlegających zwrotowi to jest ściśle związana z funkcjonowaniem tego osiedla i stanowi realizację celu wywłaszczenia. Nie jest również przekonująca argumentacja o realizacji celu wywłaszczenia poprzez istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego, co bez wątpienia pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu, pomimo tego, że budynek przedszkola nie powstał.
W ocenie Sądu, nie budzi także zastrzeżeń prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, na podstawie którego organy ustaliły wysokość zwaloryzowanego odszkodowania jak również zarzut dotyczący braku zabezpieczenia wierzytelności Sąd nie dopatrzył się również uchybień przepisom postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię – art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ug.n., polegającą na przyjęciu, że wywłaszczona nieruchomość położona w [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia i powinna zostać zwrócona spadkobiercom poprzedniego właściciela pomimo tego, że urządzono na niej teren zielony, służący mieszkańcom osiedla mieszkaniowego;
- 2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji orzekły o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] o pow. 0,1384 ha, [...], nie dokonując jednoznacznych ustaleń, czy stanowi ona część osiedla mieszkaniowego, służącą jego mieszkańcom.
Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że sposób zagospodarowania nieruchomości, pomimo iż nie odpowiada ściśle założeniom planu zagospodarowania terenu, jest zgodny z celem wywłaszczenia. Na nieruchomości znajduje się infrastruktura osiedla mieszkaniowego, tworząc teren zielony, służący mieszkańcom osiedla jako teren rekreacyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna jej nie zażądała, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podkreślić trzeba za Sądem pierwszej instancji, a o czym zdaje się zapominać autor skargi kasacyjnej, że sprawa była uprzednio przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaprezentowanej w prawomocnym wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 1118/14). W wyroku tym wyraźnie wskazano organom, jakie okoliczności sprawy powinny ustalić ponownie prowadząc postępowanie. Z tych przyczyn kolejna kontrola sądowoadministracyjna w zakresie ustaleń stanu faktycznego została ograniczona do oceny, czy organy wykonały te wskazania.
Kwestionując natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji o ich wykonaniu, strona skarżąca winna wskazać na konkretne elementy stanu faktycznego, które zostały ocenione w sprzeczności z ww. prawomocnym wyrokiem Sądu lub ustalenia, których nie wykonano ponownie prowadząc postępowanie. Argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się tymczasem do ogólnego stwierdzenia, że działka którą zwrócono wnioskodawczyni "stanowi część osiedla mieszkalnego służącą jego mieszkańcom", co zasadniczo nie było kwestionowane w sprawie. Nie podejmuje jednak żadnej polemiki z wykazywanym przez organy faktem braku zorganizowania znajdującej się na tej działce infrastruktury i zieleni w takim stopniu, który by świadczył o realizacji celu wywłaszczenia. Do takiej analizy były zobowiązane organy administracyjne mocą ww. wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., a jej ustalenia zostały słusznie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji.
W konsekwencji powyższego jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem zostały wykazane przesłanki do wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy orzekające w sprawie wykazały, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i powinna zostać zwrócona, a Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował to stanowisko, oddając skargę.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.