Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1121/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie w dniu 5 czerwca 2012 r. wystąpił do Starosty Bocheńskiego z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji M. M. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień (wniosek oznaczony I. dz. [...]).
Komendant uzasadnił ten wniosek faktem, że wymieniony w okresie od [...] maja 2011 r. do dnia [...] lutego 2012 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego (odpowiednio 4, 8, 8, 6 punktów karnych za wykroczenia z dnia [...] maja 2011 r., [...] lipca 2011 r., [...] września 2011 r., [...] lutego 2012 r.).
Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ Prawa o ruchu drogowym, Komendant Powiatowy Policji w Bochni skierował M. M. na badania psychologiczne z powodu przekroczenia przez niego 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym.
W odwołaniu od tej decyzji M. M. podniósł, że dotychczas nie otrzymał od Starosty decyzji, o której mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ Prawa o ruchu drogowym podkreślając, że według jego wiedzy nie przekroczył limitu 24 punktów karnych.
Małopolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Bochni z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie skierowania M. M. na badania psychologiczne.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Małopolski Wojewódzki Komendant Policji wskazał, że zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie zasługują na uwzględnienie.
M. M. został bowiem skierowany na badania psychologiczne w związku otrzymaniem w okresie od [...] maja 2011 r. do dnia [...] lutego 2012 r. łącznie 26 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Organ odwoławczy podkreślił m.in., że na Policji, jako organie kontroli ruchu drogowego, spoczywa obowiązek skierowania na badania psychologiczne osoby, która przekroczyła liczbę 24 punktów karnych, co wynika z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ Prawa o ruchu drogowym.
To, czy strona otrzymała od Starosty wniosek o sprawdzenie kwalifikacji, czy też nie, nie ma wpływu na tok przedmiotowej sprawy.
Komendant nie zgodził się też z twierdzeniami odwołującego, że nie przekroczył on limitu 24 punktów karnych i przedstawił dane z policyjnej ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym obrazujące, że odwołujący w okresie od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...] lutego 2012 r. otrzymał łącznie 26 punktów karnych za wykroczenia drogowe.
Wobec powyższego Małopolski Wojewódzki Komendant Policji uznał, że decyzja organu I instancji o skierowaniu M. M., na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ Prawa o ruchu drogowym, na badania psychologiczne jest decyzją prawidłową i dlatego też utrzymał ją w mocy.
W skardze na tę decyzję zakwestionował zawarte w niej stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji odnośnie przekroczenia limitu 24 punktów karnych. Uważa, że decyzja kierująca go na badania psychologiczne jest decyzją nieprawidłową, nieuzasadnioną ani faktycznie, ani prawnie. Zażądał zatem stwierdzenia jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Komendant Policji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił ponadto, że punkty nałożone na skarżącego w dniu [...] lutego 2012 r. stały się ostateczne wraz z uprawomocnieniem się w dniu [...] maja 2012 r. wyroku uznającego skarżącego za winnego popełnienia wykroczenia w dniu [...] lutego 2012 r.. Skierowanie na badania zostało wydane już po tej dacie, tj. gdy nałożone punkty miały już charakter ostateczny. Komendant wniósł więc o oddalenie skargi.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowił art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.).
W świetle tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega m.in. kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym.
Przekroczenie 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ustawy jest więc ustawową przesłanką skierowania kierującego na badania psychologiczne.
Decyzja o skierowaniu na badania psychologiczne na skutek zdarzeń wskazanych w art. 124 Prawa o ruchu drogowym ma więc charakter związany.
Adresatem normy prawnej zawartej w art. 124 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym jest organ kontroli ruchu drogowego.
Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09; ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 83, Lex nr 577569, że "(...) Wykładnia celowościowa tego przepisu nie pozwala na przyjęcie, że omawiana regulacja służy ochronie praw kierującego oraz stabilizacji jego sytuacji prawnej. Instytucja kierowania na badania psychologiczne kierujących w stanie nietrzeźwości lub naruszających zasady ruchu drogowego służy ochronie interesu publicznego i bezpieczeństwie ruchu, nie zaś ochronie praw jednostki. Nie może budzić wątpliwości, że bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego wymaga zabezpieczenia sprawności działania właściwych organów państwa. Ważny interes publiczny, przejawiający się potrzebą eliminowania spośród uczestników ruchu drogowego osób stwarzających potencjalne zagrożenie dla innych uczestników tego ruchu, uzasadnia ponaglenie organów policji przy wydawaniu decyzji w trybie art. 124 ustawy (...)"
Weryfikacja stanu zdrowia, także psychicznego osób kierujących pojazdami zatem nie służy wyłącznie potwierdzeniu, że posiadają one sprawność niezbędną do wykonywania pewnych działań lub otrzymania określonych uprawnień, ale także, przede wszystkim, że dają gwarancję korzystania z przyznanych im uprawnień w sposób niesprowadzający zagrożenia na innych.
Zgodnie bowiem z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 marca 1999 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się o wydanie licencji oraz posiadających licencję pracownika ochrony (Dz.U. z 1999 r. Nr 30, poz. 299 ze zm.), obowiązującym wówczas (utrata mocy z dniem 9 marca 2013 r.) badanie psychologiczne przeprowadzone na podstawie tego rozporządzenia w szczególności obejmuje ocenę: 1) cech osobowości, 2) sprawności intelektualnej, 3) sprawności psychofizycznej. Celem badania jest zatem stwierdzenie istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdem (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale siedmiu sędziów NSA wskazał: "(...) należy założyć, że każda osoba, adekwatnie do wieku i doświadczenia życiowego, posiada stałe cechy osobowości oraz określony poziom sprawności intelektualnej i psychofizycznej, a wynik badania psychologicznego przeprowadzonego w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 ma wykazać, czy właśnie te przynależne jej, względnie stałe cechy, które doprowadziły ją do zachowań sprowadzających zagrożenie w ruchu drogowym, są tego rodzaju, że uzasadniają przyjęcie, iż nie daje ona gwarancji bezpieczeństwa jako uczestnik ruchu drogowego posiadający uprawnienia do kierowania pojazdem.
Patrząc na to z drugiej strony, badania takie mają ewentualnie wykluczyć wpływ cech osobowości, sprawności intelektualnej oraz psychofizycznej na kwalifikacje do posiadania uprawnień do prowadzenia pojazdu. Błędy kierowcy bowiem mogą być uwarunkowane sytuacyjnie lub osobowo; mogą być wynikiem trudnej zewnętrznej sytuacji drogowej, jak również trudnej sytuacji psychicznej kierowcy. Działanie jest określone układem warunków, na które składają się zamienne czynniki sytuacyjne i względnie stałe czynniki osobowościowe. Ograniczeniu wpływu zagrożeń psychicznych służą m.in. badania psychologiczne kierowców (P. Boesler: Zarys psychologii zapobiegania wypadkom drogowym, Warszawa 1981, s. 6–12, cyt. /w:/ R.A. Stefański: Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 814)".
Wielokrotne naruszenie zasad ruchu drogowego może uzasadniać więc przypuszczenie, że osoba kierująca utraciła sprawność psychofizyczną niezbędną do posiadania uprawnień do kierowania pojazdami. Domniemanie to wymaga doprowadzenia do zweryfikowania kondycji psychicznej tej osoby.
W świetle powyższego argumentacja skarżącego pozbawiona jest racji.
Trafnie organ wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 114 Prawa o ruchu drogowym nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Nie chodzi tu jednakże o otrzymanie wniosku o skierowaniu, jak to wskazał organ, lecz decyzji o skierowaniu przez Starostę o poddaniu danej osoby egzaminowi sprawdzającemu jej kwalifikacje do kierowania pojazdami. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że skierowanie z art. 114 w drodze decyzji ma za zadanie weryfikację kwalifikacji do kierowania pojazdami, zaś skierowanie z art. 124 ma na celu zweryfikowanie kondycji psychicznej takiej osoby. Elementem wspólnym obu skierowań stanowi naruszenie przez kierującego przepisów o ruchu drogowym i przekroczenie 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Myli się więc skarżący widząc, jak się wydaje jedną z wad kwestionowanej decyzji w nie otrzymaniu przez, niego dotąd decyzji z art. 114 ustawy.
Zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn.. akt II SA/Ol 878/08; Lex nr 531118; że: "1. Obowiązek skierowania na badania psychologiczne ma charakter obligatoryjny i nie ma od niego wyjątku. Okoliczności uzasadniającej odstąpienie od skierowania na badania psychologiczne nie będzie stanowiło subiektywne odczucie osoby skierowanej na badania o braku takiej potrzeby.
2. Odbycie szkolenia określonego w art. 130 ust. 3 p.r.d., zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998) nie powoduje zmniejszenia liczby punktów wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24.3. Ukaranie sprawcy wykroczenia drogowego przez sąd karą grzywny w żadnym przypadku nie może skutkować niemożnością wpisania mu odpowiedniej liczby punktów karnych. Prawomocny wyrok skazujący ma ten skutek, że na jego podstawie punkty wpisane tymczasowo stają się punktami ostatecznymi."
W kontrolowanej decyzji, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie tkwią więc żadne wady skutkujące stwierdzeniem jej nieważności ani uchyleniem. Dołączone do skargi zaświadczenie o odbyciu przez skarżącego szkolenia nie mogło mieć więc żadnego znaczenia, skoro odbył je w dniu 15 marca 2012 r., a więc w dniu, kiedy już przekroczony został limit 24 punktów karnych (tj. z dniem [...] lutego 2012 r.).
Także i w sprawie skierowania na badania psychologiczne, przyjąć należy podobną regułę jak w przypadku skierowania do poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje do kierowania pojazdami z art. 114 Prawa o ruchu drogowym, że organy (także Policji) nie mają obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie skierowania na badania psychologiczne, ukierunkowanego na zweryfikowanie, w oparciu o odpowiednie dokumenty źródłowe, danych zawartych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, będących podstawą przypisania kierowcy odpowiedniej liczby punktów, gdyż takie postępowanie wszczynane jest na wniosek zainteresowanego w innym postępowaniu, tj. w trybie przepisów o wydawaniu zaświadczeń (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 253/12; Lex nr 1212508 oraz wyrok NSA z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 285/00, Lex nr 654791). Stąd także twierdzenia skarżącego, że nie przekroczył on, według jego wiedzy, limitu 24 punktów karnych, nie mogły mieć znaczenia w tej sprawie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.
M. M. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ oraz art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżący przekroczył liczbę 24 punktów karnych,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne wyjaśnienie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ w związku z art. 130 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) nie jest zasadny. Zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji: "Badaniu psychologicznemu przeprowadzonemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega: kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli: przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1". Artykuł 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ odsyła do art. 130 ust. 1 tej ustawy, który stanowi "Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji".
Takie odesłanie w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ do art. 130 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym ma podstawowe znaczenie dla wykładni art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ przez przyjęcie pełnej regulacji przesłanki obowiązku nakazania poddania się badaniu psychologicznemu. Zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym – badaniu psychologicznemu przeprowadzonemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Spełnienie tej przesłanki powoduje wystąpienie stanu faktycznego, który daje podstawy do nałożenia obowiązku, w drodze decyzji, poddania się badaniu psychologicznemu. Nie ma zatem podstaw prawnych do stosowania przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zakresie odliczenia punktów.
W dniu wydania zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2012 r. nr [...], jak i decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2012 r. nr 82/2012 spełniona została zatem przesłanka, od której wystąpienia art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym uzależniał nałożenie obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu. Spełnienie tej przesłanki potwierdza też, na co powołuje się skarżący, wyrok Sądu Rejonowego z 13 kwietnia 2012 r., prawomocny z [...] maja 2012 r. Stan faktyczny sprawy organy administracji publicznej ustalają na podstawie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, co powoduje, że nie można zarzucić w tym zakresie wadliwości ustaleń, a tym samym niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku w pełni odpowiada przepisom prawa. Przedstawiona wykładnia, w tym wykładnia celowościowa jest w pełni prawidłowa. Zasady bezpieczeństwa publicznego, w tym bezpieczeństwa w ruchu drogowym mają pierwszeństwo przed interesem jednostki.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.