Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r, sygn. akt II SAB/Wa 83/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. K. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2010 r. zobowiązał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia wniosku K. K. o wypłatę nagrody rocznej za rok 2010 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz K. K. zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Dyrektor Delegatury ABW w Bydgoszczy pismem z dnia 14 stycznia 2011 r. poinformował skarżącego, że na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034) nie przyznaje mu nagrody rocznej za 2010 r. Dyrektor Delegatury ABW w Bydgoszczy pismami z dnia 11 lutego 2011 r. oraz z dnia 11 marca 2011 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 14 stycznia 2011 r.
Pismem z dnia 5 maja 2011 r. K. K. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie decyzji w sprawie wypłaty lub odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2010 r.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 18 maja 2011 r, wyjaśnił, że przedmiotem wniosku K. K. jest negatywne rozpatrzenie żądania strony wypłaty nagrody rocznej za 2010 r., które, w ocenie organu, jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, nie zaś decyzją administracyjną. Podał, że przedmiotowy wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, a zatem brak jest podstaw do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z zasadami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034), w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, a załatwienie sprawy w formie pisma jest zasadne.
Pismem z dnia 25 października 2011 r. K. K. wezwał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewydaniu decyzji w sprawie wypłaty nagrody rocznej za 2010 r.
W odpowiedzi na powyższe, Szef ABW, pismem z dnia 20 lutego 2012 r. poinformował ww., że podtrzymuje stanowisko Dyrektora Delegatury ABW w Bydgoszczy przedstawione w piśmie z dnia 14 stycznia 2011 r. w przedmiocie nieprzyznania nagrody rocznej za 2010 r.
K. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa ABW w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2010 r., wnosząc o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd stwierdził, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny tego, w jakiej formie organ winien uzewnętrznić swoje stanowisko odnośnie wniosku o przyznanie nagrody rocznej.
Przedmiotową problematykę reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034 ze zm.). Paragraf 7 ust. 3 ww. normy prawnej stanowi, iż kierownik jednostki organizacyjnej ABW właściwej ze względu na miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza, pisemnie informuje funkcjonariusza oraz jednostkę lub komórkę organizacyjną właściwą w sprawach finansowych, o obniżeniu lub nieprzyznaniu nagrody rocznej.
Sąd podzielił stanowisko organu, iż przyznanie funkcjonariuszowi nagrody rocznej – a contrario – wymaga jedynie dokonania czynności materialno-technicznej. Sama bowiem czynność organu, sprowadzająca się do wypłaty żądanego świadczenia, stanowi czynność materialno-techniczną. Odmienna sytuacja będzie jednak miała miejsce wtedy, gdy organ postanowi negatywnie rozpoznać sporny wniosek. Wtedy bowiem winien wyjaśnić swoje stanowisko, umożliwiając stronie jego zrozumienie i ewentualną polemikę z nim. Powinien więc swoje stanowisko ubrać w ramy decyzji administracyjnej. Tylko bowiem wydanie odmownego rozstrzygnięcia w formie decyzji zapewni stronie ochronę jej interesów na drodze sądowej. Możliwość takiej ochrony jest zaś wielce istotna, zwłaszcza z punktu widzenia konstytucyjnych zapisów o "państwie prawa", czy regulacji art. 8 i 15 k.p.a.
Sąd wskazał, że na konieczność zapewnienia stronie ochrony jej praw zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 września 2004 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 247/04, stwierdzając, że "podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy czynność materialno-techniczna, ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach". Sąd wskazał także, iż odmowę dokonania czynności materialno-technicznej należy oceniać w kategoriach bezczynności organu.
Sąd stwierdził, że żądanie strony wypłaty nagrody rocznej wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie o wypłatę tego świadczenia. Obowiązkiem organu było więc merytoryczne rozpoznanie sprawy, czyli albo dokonanie wypłaty nagrody rocznej, albo – w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku – wydanie decyzji o odmowie wypłaty świadczenia. Zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie administracyjnym poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wymaga uzewnętrznienia w formie decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej. Jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny.
Sąd uznał, iż zapis § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034 ze zm.) za niezgodny z normą art. 104 § 1 k.p.a., a więc niemogący stanowić podstawy określenia formy negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie nagrody rocznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
- naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. przepisu art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia PRM z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom ABW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 143, poz. 1034) w zw. z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW (Dz.U. Nr 120, poz. 1125 ze zm.) poprzez uznanie, że w sprawie niewypłacenia funkcjonariuszowi nagrody rocznej należy wydać decyzję administracyjną w sytuacji gdy jest to czynność materialno-techniczna i nie wymaga takiej formy załatwienia sprawy;
- naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 statutu będącego załącznikiem do zarządzenia nr 73 PRM z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie nadania ABW statutu (M.P. 25, popz. 423) w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia PRM z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom ABW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 143, poz. 1034) poprzez uznanie kierownika jednostki organizacyjnej ABW za organ administracji państwowej;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia PRM z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom ABW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 143, poz. 1034 ze zm.) poprzez nakazanie podmiotowi nieuprawnionemu tj. Szefowi ABW wydania decyzji w sytuacji gdy to dyrektor delegatury jest władny zadecydować o przyznaniu tej nagrody.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż:
przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości dotyczące charakteru prawnego odmowy przyznania funkcjonariuszowi ABW nagrody rocznej. Stosownie do art. 125 ust. 1 ww. ustawy funkcjonariuszowi mogą być przyznane nagrody roczne, uznaniowe i zapomogi. Przy czym, zgodnie z delegacją zawartą w ust. 2, Prezes Rady Ministrów określił warunki przyznawania m.in. nagród rocznych, sposób ustalania okresu służby warunkującego nabycie prawa do nagrody rocznej, jej wysokość, przesłanki obniżenia i przypadki, kiedy nagroda nie przysługuje, a także właściwość przełożonych oraz tryb postępowania w tej sprawie. Stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 143, poz. 1034) kierownik jednostki organizacyjnej ABW właściwej ze względu na miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza, pisemnie informuje go oraz jednostkę lub komórkę organizacyjną właściwą w sprawach finansowych, o obniżeniu lub o nieprzyznaniu nagrody rocznej. Zarówno przepisy ustawowe jak i powyższego rozporządzenia nie przewidują ani odesłania w tym zakresie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też nie regulują odrębnego trybu odwoławczego w przypadku obniżenia bądź odmowy przyznania nagrody rocznej.
Wskazać przy tym należy, iż przyznanie nagrody rocznej nie ma charakteru uznaniowego, chociaż ww. art. 125 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem "mogą być" przyznane nagrody roczne, uznaniowe i zapomogi. Odnośnie nagród uznaniowych i zapomóg to ich przyznanie uzależnione jest od subiektywnej oceny szefa ABW, bądź kierownika danej jednostki organizacyjnej co do istnienia określonych warunków do ich przyznawania. Natomiast przyznanie nagrody rocznej nie jest uzależnione od oceny kierownictwa danej jednostki organizacyjnej, ale od istnienia określonych zobiektywizowanych przesłanek przesądzających przyznanie tej nagrody lub przesądzających o obniżeniu lub odmowie jej przyznania. Nagroda roczna jest uprawnieniem funkcjonariusza ABW wynikającym z ustawy pragmatycznej, którego realizacji może się domagać. Konkretyzacja tego uprawnienia nie wymaga wydania określonego aktu, a jego realizacja następuje poprzez wypłatę nagrody, tj. czynność materialno-techniczną. Natomiast, jak to już wskazano wyżej, przepisy nie określają formy prawnej odmowy jej przyznania. Odnośnie innych praw funkcjonariuszy ABW, Prezes Rady Ministrów, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ustawy, wydał rozporządzenie z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. Nr 120, poz. 1125 ze zm.), w którym uregulowane zostały m.in. szczegółowe zasady i tryb załatwiania spraw, w tym spraw osobowych funkcjonariuszy. Stosownie do § 3 rozporządzenia określone sprawy osobowe załatwiane są w formie rozkazu personalnego, do których, w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawami tymi są sprawy dotyczące przyznawania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia. W sprawach tych wydaje się rozkaz personalny – decyzję administracyjną podlegającą regułom zawartym w k.p.a. Wprawdzie nagroda roczna jest świadczeniem pieniężnym (art. 123 ust. 1 pkt 2 ustawy), ale nie jest zaliczana do dodatków do uposażenia. Takim dodatkiem jest dodatek za stopień, dodatek służbowy oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby (art. 119 ust. 1 ustawy). Fakt, że wskazane wyżej rozporządzenie z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom ABW nagród rocznych... określa, iż o odmowie przyznania nagrody rocznej funkcjonariusz zostaje pisemnie poinformowany przez kierownika właściwej jednostki organizacyjnej, nie oznacza, że odmowa ta nie stanowi określonego aktu administracyjnego. Bezsporne jest, iż stosunek służbowy funkcjonariusza ABW jest stosunkiem administracyjnym, podlegającym w określonym zakresie regułom postępowania administracyjnego. Z oczywistych względów określone działanie organów Agencji związane z pełnieniem przez funkcjonariusza służby i realizacją celów tej służby, czy też wynikające z podległości służbowej nie mogą poddawać się tym rygorom. Jednakże nie dotyczy to czynności, które bezpośrednio odnoszą się do spraw związanych z prawami "pracowniczymi" funkcjonariusza.
Jak to już stwierdzono wyżej, wypłata należnej funkcjonariuszom nagrody rocznej ma charakter czynności faktycznej, tj. czynności materialno-technicznej, która wywołuje skutki prawne pośrednio, tj. drogą faktów. Natomiast odmowa przyznania takiej nagrody stanowi określoną czynność lub akt, który wywołuje bezpośrednio skutki prawne. Pisemne powiadomienie o odmowie przyznania funkcjonariuszowi nagrody rocznej nie jest li tylko informacją, ale jest rozstrzygnięciem dotyczącym określonego uprawnienia. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się pogląd, że w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa takiej czynności winna być dokonana w formie decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09 – w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03 – dotyczący odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 509/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego).
Kompetencje organu do wydania decyzji administracyjnej wyprowadzono z treści art. 104 k.p.a., przyjmując, iż w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia winna być wydana decyzja, chyba że przepis prawa wyłącza taką możliwość.
Równocześnie w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że odmowa dokonania czynności materialno-prawnej, jako rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa, stanowi akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07).
Jak to podniesiono wyżej przepisy powołanej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu w sposób jednoznaczny wskazują sprawy dot. funkcjonariuszy, w których zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie zapada w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). Do spraw tych nie należą sprawy dotyczące odmowy przyznania nagrody rocznej. W takiej sytuacji jeżeli brak jest podstawy materialnoprawnej do załatwienia tej sprawy w formie decyzji administracyjnej, to wątpliwości budzi poszukiwanie takiej podstawy jedynie w przepisie art. 104 § 1 k.p.a. Zwłaszcza, że odmowy przyznania nagrody rocznej dokonuje właściwy kierownik jednostki organizacyjnej, który w tym zakresie nie działa z upoważnienia organu – Szefa Agencji. Rozważać jednak można czy kierownik jednostki organizacyjnej, który wprawdzie nie jest organem administracji publicznej, ale funkcjonalnie taką rolę może spełniać.
Rozważenia również wymaga kwestia czy odmowa przyznania nagrody rocznej nie jest czynnością lub aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień funkcjonariusza ABW wynikających z przepisów ustawowych. Jak to podniesiono wyżej stosunek służbowy funkcjonariusza ABW jest stosunkiem administracyjnym, a określone uprawnienia i obowiązki wynikające z tego stosunku podlegają rygorom materialnego prawa administracyjnego. Wyłączone jest m.in. stosowanie przepisów prawa pracy do stosunków służbowych. Jedynie w zakresie rodzicielstwa funkcjonariuszowi przysługują uprawnienia pracownika określone w Kodeksie pracy, ze stosownymi wyłączeniami (art. 93 ustawy), a także do warunków bezpieczeństwa i higieny służby we wskazanych przez Prezesa Rady Ministrów zakresie mają zastosowanie przepisy działu dziesiątego Kodeksu pracy (art. 52 ustawy). Jednakże fakt, że funkcjonariusz pełni służbę, nie oznacza, że pozbawiony jest możliwości kwestionowania określonych działań podejmowanych przez przełożonych, a dotyczących sfery uprawnień funkcjonariusza wynikających ze stosunku służbowego, a więc stosunku o charakterze administracyjnym.
Przyznanie nagrody rocznej jest uprawnieniem wynikającym z przepisów ustawowych, realizowanym w ramach funkcjonowania organu administracji publicznej. W związku z tym przyjąć można że jej odmowa jest czynnością lub aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Można również prezentować pogląd, że charakter samego aktu, tj. jednostronne władcze rozstrzygniecie w sprawie indywidualnej opartej na prawie administracyjnym przesądza, iż jest to decyzja administracyjna. Natomiast nie powinno budzić wątpliwości, że jest to akt administracyjny ewentualnie czynność, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Odmienne stanowisko godziłoby w konstytucyjną zasadę prawa do sądu.
Wobec istotnych wątpliwości co do charakteru rozstrzygnięcia o odmowie przyznania funkcjonariuszowi nagrody rocznej Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 187 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postępowania.