Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 83/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. K. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2010 r. zobowiązał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia wniosku K. K. o wypłatę nagrody rocznej za rok 2010 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz K. K. zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Dyrektor Delegatury ABW w Bydgoszczy pismem z dnia 14 stycznia 2011 r. poinformował skarżącego, że na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034) nie przyznaje mu nagrody rocznej za 2010 r. Dyrektor Delegatury ABW w Bydgoszczy pismami z dnia 11 lutego 2011 r. oraz z dnia 11 marca 2011 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 14 stycznia 2011 r.
Pismem z dnia 5 maja 2011 r. K. K. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie decyzji w sprawie wypłaty lub odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2010 r. Wyjaśnił, że pismem Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2011 r., a następnie w pismach z 11 lutego 2011 r. i 11 marca 2011 r. został poinformowany, że nie przysługuje mu nagroda roczna za 2010 r., natomiast nie otrzymał decyzji w tym przedmiocie.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 18 maja 2011 r., wyjaśnił, że przedmiotem wniosku K. K. jest negatywne rozpatrzenie żądania strony wypłaty nagrody rocznej za 2010 r., które, w ocenie organu, jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, nie zaś decyzją administracyjną. Podał, że przedmiotowy wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, a zatem brak jest podstaw do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z zasadami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034), w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, a załatwienie sprawy w formie pisma jest zasadne.
Pismem z dnia 25 października 2011 r. K. K. wezwał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewydaniu decyzji w sprawie wypłaty nagrody rocznej za 2010 r.
W odpowiedzi na powyższe, Szef ABW, pismem z dnia 20 lutego 2012 r. poinformował ww., że podtrzymuje stanowisko Dyrektora Delegatury ABW w Bydgoszczy przedstawione w piśmie z dnia 14 stycznia 2011 r. w przedmiocie nieprzyznania nagrody rocznej za 2010 r.
Pismem z dnia 26 stycznia 2012 r. K. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa ABW w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2010 r., wnosząc o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd stwierdził, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny tego, w jakiej formie organ winien uzewnętrznić swoje stanowisko odnośnie wniosku o przyznanie nagrody rocznej.
Przedmiotową problematykę reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 04 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034 ze zm.). Paragraf 7 ust. 3 ww. normy prawnej stanowi, iż kierownik jednostki organizacyjnej ABW właściwej ze względu na miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza, pisemnie informuje funkcjonariusza oraz jednostkę lub komórkę organizacyjną właściwą w sprawach finansowych, o obniżeniu lub nieprzyznaniu nagrody rocznej.
Sąd podzielił stanowisko organu, iż przyznanie funkcjonariuszowi nagrody rocznej - a contrario - wymaga jedynie dokonania czynności materialno- technicznej. Sama bowiem czynność organu, sprowadzająca się do wypłaty żądanego świadczenia, stanowi czynność materialno-techniczną. Odmienna sytuacja będzie jednak miała miejsce wtedy, gdy organ postanowi negatywnie rozpoznać sporny wniosek. Wtedy bowiem winien wyjaśnić swoje stanowisko, umożliwiając stronie jego zrozumienie i ewentualną polemikę z nim. Powinien więc swoje stanowisko ubrać w ramy decyzji administracyjnej. Tylko bowiem wydanie odmownego rozstrzygnięcia w formie decyzji zapewni stronie ochronę jej interesów na drodze sądowej. Możliwość takiej ochrony jest zaś wielce istotna, zwłaszcza z punktu widzenia konstytucyjnych zapisów o "państwie prawa", czy regulacji art. 8 i 15 kpa.
Sąd wskazał, że na konieczność zapewnienia stronie ochrony jej praw zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2004 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 247/04 (powoływanym przez organ w odpowiedzi na skargę), stwierdzając, że "podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy czynność materialno-techniczna, ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach". Sąd wskazał także, iż odmowę dokonania czynności materialno- technicznej należy oceniać w kategoriach bezczynności organu.
Sąd stwierdził, że żądanie strony wypłaty nagrody rocznej wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie o wypłatę tego świadczenia. Obowiązkiem organu było więc merytoryczne rozpoznanie sprawy, czyli albo dokonanie wypłaty nagrody rocznej, albo - w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku - wydanie decyzji o odmowie wypłaty świadczenia. Zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie administracyjnym poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wymaga uzewnętrznienia w formie decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 kpa wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej.
Jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny.
Sąd uznał, iż zapis § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 04 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034 ze zm.) za niezgodny z normą art. 104 § 1 kpa, a więc niemogący stanowić podstawy określenia formy negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie nagrody rocznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
- a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię tj. przepisu art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom ABW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034) w zw. z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW (Dz. U. Nr 120, poz. 1125, z późn. zm.) poprzez uznanie, że w sprawie niewypłacenia funkcjonariuszowi nagrody rocznej należy wydać decyzję administracyjną w sytuacji gdy jest to czynność materialno-techniczna i nie wymaga takiej formy załatwienia sprawy;
- b) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 1 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 statutu będącego załącznikiem do zarządzenia nr 73 Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie nadania ABW statutu (M.P. 25, popz. 423) w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom ABW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034) poprzez uznanie kierownika jednostki organizacyjnej ABW za organ administracji państwowej;
- c) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia PRM z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom ABW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034, z późn. zm.) poprzez nakazanie podmiotowi nieuprawnionemu Szefowi ABW wydanie decyzji w sytuacji gdy to dyrektor delegatury jest władny zadecydować o przyznaniu tej nagrody.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniósł o jej oddalenie.
W toku rozpoznawania powyższej skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 8 lutego 2013 r. na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy w świetle § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034) w związku z art. 125 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.) odmowa przyznania funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagrody rocznej następuje w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), czy też jest to akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień wynikających z przepisów prawa?"
W dniu 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, w której stwierdził, że " Stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034) w związku z art. 125 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), odmowa przyznania funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagrody rocznej następuje w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego)".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, rozpoznawanej w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego skorzystał z uprawnienia, jakie przysługują temu Sądowi w oparciu o art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). - dalej powoływanej jako p.p.s.a. Udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne zadane w trybie powołanego przepisu rodzi skutek, w którym mowa w art.187 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uchwała składu siedmiu sędziów jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą podjętą w konkretnej sprawie ma charakter indywidualny, ponieważ dotyczy tej właśnie sprawy, na tle której doszło do przedstawienia zagadnienia prawnego poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto ma ono charakter bezwzględny, ponieważ nie można zastosować trybu określonego w art. 269 § 1 p.p.s.a., pozwalającego na odstąpienie od stanowiska wyrażonego w takiej uchwale.
W uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyjaśnił, że sprawa odmowy przyznania nagrody rocznej jest sprawą osobową, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotyczącej przyznania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia, załatwianą w formie rozkazu personalnego, do której w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy K.p.a.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest uprawniony do wydania rozkazu personalnego (decyzji) m.in. w sprawie odmowy przyznania funkcjonariuszowi ABW nagrody rocznej. W tego rodzaju sprawie, na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW w związku z § 2 ust. 3 i § 3 Statutu i w związku z § 7 ust. 3 rozporządzenia, do jego podjęcia może również upoważnić kierownika danej jednostki organizacyjnej ABW, który działa wówczas w jego imieniu.
Zatem mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powyższej uchwale, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom ABW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034) w zw. z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW (Dz. U. Nr 120, poz. 1125, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie niewypłacenia funkcjonariuszowi nagrody rocznej należy wydać decyzję administracyjną należało uznać za nieuzasadnione.
Wskazać należy, iż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wprawdzie niezasadnie odmówił zastosowania przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, jednakże pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.