Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2535/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia 6 lipca 2010r., orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność R. G., położonych w Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy, obręb [...], oznaczonych jako działki nr A/15 o pow. 0,4616 ha oraz nr A/19 o pow. 0,5395 ha, przeznaczonych pod budowę drogi ekspresowej S-8 Salomea - Wolica wraz z powiązaniem z drogą krajową nr 7 oraz o ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r., Minister Infrastruktury uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż wobec istnienia hipotek, postępowanie wywłaszczeniowe powinno być dodatkowo poprzedzone przedstawieniem wierzycielom hipotecznym oferty, na podstawie której zajmą stanowisko w kwestii zgody na odjęcie prawa rzeczowego jakim jest hipoteka.
Wojewoda Mazowiecki decyzją [...] z dnia [...] maja 2012r., ponownie orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa spornych nieruchomości stanowiących własność R. G. oraz o ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w wysokości 17.541.468,70 zł. Organ orzekł również o odszkodowaniu na rzecz wierzycieli hipotecznych za utracone ograniczone prawa rzeczowe, tj. S.T. w wysokości 2.447.000,00 zł, W.L. w wysokości 1.473.075,00 zł, B. O. w wysokości 857.200,00 zł, [...] sp. z o.o. w wysokości 2.500.000,00 zł, S. i B. O. w wysokości 1.890.256,30 zł Jednocześnie zobowiązując Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja podlegać będzie wykonaniu.
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając nieprawidłowe ustalenie kwoty należnego odszkodowania w wyniku oparcia się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, opracowanym przez biegłego, co do którego wniesiona została skarga do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministrze Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. w całości oraz orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonych w Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy, obręb 2-07-01, oznaczonych jako działka nr A/15 o pow. 0,4616 ha (KW nr [...]) oraz jako działka nr A/19 o pow. 0,5395 ha, (KW nr [...]). Jednocześnie w kwestii ww. spornych nieruchomości Minister orzekł o:
- 1) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej kaucyjnej w kwocie 1.914.000,00 zł ustanowionej na rzecz S. T.,
- 2) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej kaucyjnej w wysokości 450.000,00 USD ustanowionej na rzecz W. L.,
- 3) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej zwykłej w wysokości 857.200,00 zł ustanowionej na rzecz B. O.,
- 4) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej kaucyjnej w wysokości 2.500.000,00 zł ustanowionej na rzecz [...] sp. z o.o.,
- 5) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej kaucyjnej w wysokości 533.000,00 zł ustanowionej na rzecz S. T.,
- 6) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej zwykłej w wysokości 964.942,70 zł ustanowionej na rzecz B. i S. O.,;
- 7) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej zwykłej w wysokości 925.313,60 zł ustanowionej na rzecz B. i S.O.,
- 8) ustaleniu odszkodowania na rzecz R. G. w wysokości 17.541.468,70 zł za utracone prawo własności nieruchomości,
- 9) ustaleniu odszkodowania na rzecz S. T. w wysokości 2.447.000,00 zł z tytułu wywłaszczenia hipotek umownych łącznych kaucyjnych,
- 10) ustaleniu odszkodowania na rzecz W. L. w wysokości 1.473.075,00 zł z tytułu wywłaszczenia hipoteki umownej łącznej kaucyjnej,
- 11) ustaleniu odszkodowania na rzecz B. O. w wysokości 857.200,00 zł, z tytułu wywłaszczenia hipoteki umownej łącznej zwykłej,
- 12) ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] sp. z o.o. w wysokości 2.500.000.00 zł, z tytułu wywłaszczenia hipoteki umownej łącznej kaucyjnej,
- 13) ustaleniu odszkodowania na rzecz S. i B. O. w wysokości 1.890.256,30 zł, z tytułu wywłaszczenia hipotek umownych zwykłych.
Jednocześnie organ zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja podlegać będzie wykonaniu.
Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] października 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zostały w sposób bezsporny i nie budzący wątpliwości wyjaśnione wszelkie okoliczności sprawy, w tym podniesione w treści odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnicy postępowania w pismach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli o oddalenie skargi. Strony wskazały m.in. że wątpliwości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie mają walorów zarzutów o charakterze prawnym, ale stanowią nieuzasadnioną polemikę ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Ich zadaniem postępowanie prowadzone przed organami, było prawidłowe, a ustalone odszkodowania odzwierciedlały rzeczywistą wartość wywłaszczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220 poz. 1601 ze zm.) do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu.
Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154 poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy oraz dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 6 ust. 3 tej ustawy mówi z kolei, że w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się natomiast przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z treścią art. 15 specustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości.
Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wymogi te zostały zachowane.
Za trafne uznał oparcie się na opiniach rzeczoznawcy oraz wydanej na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jako kwestię sporną określił prawidłowość ustalenia przez organ II instancji odszkodowania za hipoteki ustanowione na przedmiotowych nieruchomościach. Uznał, że kwestie związane z ustaleniem wysokości wierzytelności zabezpieczonej hipoteką należą do sfery zastrzeżonej dla stron stosunku prawnego, wynikiem którego jest ustanowienie hipoteki, a więc dla wierzyciela hipotecznego i dłużnika hipotecznego. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia aktualnej wysokości wierzytelności hipotecznych, które doprowadziło do zgodnego oświadczenia wierzycieli hipotecznych i dłużnika hipotecznego co do kwoty wierzytelności zabezpieczonych hipotekami. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kwestionowanie przez stronę skarżącą ustaleń przeprowadzonych przez organy orzekające w kwestii wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek (wysokość wierzytelności hipotecznej zgodnie wskazana przez zainteresowane strony) jest całkowicie nieuzasadnione, a ponadto zdaniem Sądu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie ma wręcz interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji w zakresie ustalenia wysokości wierzytelności hipotecznych.
Dla Generalnego Dyrektora bowiem jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości istotną kwestią jest jedynie prawidłowe ustalenie przez organ administracji wartości wywłaszczanej nieruchomości. Bez znaczenia zaś dla niego jest w jakiej wysokości odszkodowanie zostanie wypłacone właścicielowi nieruchomości, a w jakiej wierzycielom hipotecznym. Jest to bowiem jak wskazano wyżej kwestia ich rozliczeń jako stron umów związanych z ustanowieniem hipotek, która ponadto jest w niniejszej sprawie kwestią bezsporną.
Sąd dodał, że, że ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. nie określa zasad i sposobu ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek. Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipotek powinno nastąpić według obecnie obowiązującego art. 18 ust. 1c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.
Odszkodowanie to w ocenie Sądu zostało w rozpoznawanej sprawie ustalone prawidłowo w wysokości odpowiadającej wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotekami- zgodnie wskazanych przez wierzycieli hipotecznych i dłużnika hipotecznego.
Sąd nie zgodził się natomiast z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że hipoteka jako ograniczone prawo rzeczowe podlega wywłaszczeniu. Powyższe naruszenie jednak prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy, a tylko w takiej sytuacji Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi byłby zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne zostało bowiem w niniejszej sprawie przeprowadzone prawidłowo, z poszanowaniem zasad ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, organy administracyjne poza ww naruszeniem przez Ministra art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawidłowo zinterpretowały, a w konsekwencji zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego.
Skargę kasacyjną złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego.
Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Pismem z dnia 8 czerwca 2015 r., uczestnik R. G. złożył wniosek o zawieszenie postępowania, powołując się na art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. Stwierdził, że wniosek ten składa w związku z toczącym się:
- 1) postępowaniem przed Sądem Apelacyjnym w Warszawie, sygn. akt VI ACa 586/15, z jego powództwa przeciwko [...] Sp. z o.o. o pozbawienie wykonalności tytułu egzekucyjnego, którego istotą jest ustalenie istnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką kaucyjną na rzecz Kancelarii Nowy Świat Sp. z o.o., wywłaszczoną zgodnie z pkt 6 decyzji Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...] (Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt IV C 580/12, uwzględnił powództwo w tym zakresie wskazując w uzasadnieniu tego orzeczenia nieistnienie zobowiązania względem [...] Sp. z o.o.);
- 2) postępowaniem przed Sądem Okręgowym w Krakowie, sygn. akt I C 253/15, z jego powództwa przeciwko W. L. o zapłatę, którego istotą jest ustalenie istnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką kaucyjną na rzecz W. L. wywłaszczoną zgodnie z pkt 4 decyzji Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...];
- 3) postępowaniem przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, nr [...] i [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...].
Do wniosku dołączył odpis wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt IV C [...], pozew do Sądu Okręgowego w Krakowie, decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...], we wnioskowanym zakresie oraz wniosek R. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 192 P.p.s.a., z wyjątkiem przypadków określonych w art. 123-125, postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ulega zawieszeniu jedynie na zgodny wniosek stron.
Zgodnego wniosku o zawieszenie postępowania strony nie złożyły.
Wniosek uczestnika R. G. o zawieszenie postępowania uzasadniony został trzema okolicznościami. Trzecia z nich dotyczy toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. Według art. 56 P.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony już po wydaniu zaskarżonego wyroku, a zatem przesłanki z art. 56 P.p.s.a. nie zachodzą.
W odniesieniu do wszystkich trzech okoliczności wskazanych jako przyczyny dla których należy zawiesić postępowanie, przytoczyć należy treść art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania, m.in. administracyjnego i sądowego. Przedmiotem trwającego nadzorczego postępowania administracyjnego jest decyzja, której zgodność z prawem, a więc także z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., była oceniana w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Trafność tej oceny będzie kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie podstaw kasacji (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Stwierdzenie to odnosi się również do postępowań cywilnych, których przedmiotem są zobowiązania zabezpieczone hipoteką. Wojewódzki Sad Administracyjny, w zgodzie z art. 1 § 2 P.u.s.a oraz art. 133 § 1 P.p.s.a., badał legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji.
Trwające postępowania cywilne nie mają wpływu na dokonywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrolę trafności tej oceny. Podnoszone we wniosku o zawieszenie postępowania okoliczności mają charakter przesłanek wznowieniowych. Podkreślić jednak trzeba, że zasadność ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego lub sądowego podlegałaby ocenie w odrębnym trybie, po prawomocnym usunięciu z obrotu prawnego hipotek, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Od okoliczności tych nie zależy natomiast rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 192 w związku z art. 193 oraz art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., oddalono wniosek o zawieszenie postępowania kasacyjnego.