Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2029/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w pkt I zobowiązał Starostę Obornickiego do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 27 sierpnia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w pkt II stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt IV zasądził od Starosty Obornickiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Starosta Obornicki zaskarżając pkt I, II i IV wyroku.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:
2. 1) art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 124 ust. 3 zd. 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustawodawca wyłączył w postępowaniu o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przesłankę udokumentowania rokowań z żyjącymi współwłaścicielami w przypadku, gdy nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny jedynie w części dotyczącej udziału w prawie własności nieruchomości;;
3. 2) art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w zw. z art. 124 ust. 3 zd. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że nieuregulowany stan prawny w zakresie ułamkowej części prawa własności nieruchomości niweczy możliwość negocjowania warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z pozostałymi, żyjącymi współwłaścicielami nieruchomości (nie ma obowiązku ich przeprowadzenia), co uchybia zasadzie równości wobec prawa w zakresie ochrony prawa własności;
4. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. 1) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 114 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. w zw. z art. 124 i 124a u.g.n. przez ich niezastosowanie, tj. zaniechanie odrzucenia skargi na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. podania przez organ informacji o zamiarze wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości - w zakresie, w jakim posiada ona nieuregulowany stan prawny, wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia;
6. 2) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na zobowiązaniu Skarżącego kasacyjnie do załatwienia wniosku w określonym terminie oraz orzeczeniu w zakresie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy Sąd nie stwierdził dopuszczenia się przez organ bezczynności;
7. 3) art. 149 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 4 kpa w zw. z art. 37 § 6 pkt 2 lit. a k.p.a. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez organ rozpatrujący ponaglenie nie stanowi, w myśl art. 35 § 4 k.p.a. innego terminu załatwienia sprawy przewidzianego przepisem szczególnym, co miało istotny wpływ na ocenę pozostawania organu w stanie bezczynności lub przewlekłości;
8. 4) art. 54 § 3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie termin trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi stanowił termin dla organu do załatwienia sprawy i w którym to terminie, wedle oceny Sądu, organ pozostawał w bezczynności, podczas gdy rzeczony termin służy autokontroli, tj. ponownej weryfikacji własnego działania lub braku działania przez organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, a który to proces weryfikacji nie pozwolił skarżącemu kasacyjnie na uwzględnienie złożonej skargi;
9. 5) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 zd. 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię - a w rezultacie również ich niezastosowanie - polegające na przyjęciu, że obowiązek dołączenia do wniosku o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości dokumentów z rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie stanowi wymagania ustalonego w przepisach prawa, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., co skutkowało wadliwym ustaleniem, że zaniechanie doręczenia tych dokumentów nie stanowi braku formalnego podania, a okoliczność ta była zasadniczą podstawę częściowego uznania skargi na bezczynność organu.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

1. 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez odrzucenie skargi w całości;
2. 2. ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez oddalenie skargi w całości;
3. 3. ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i umorzenie postępowania;
4. 4. ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;
5. 5. na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. o ewentualne odroczenie rozpoznania sprawy i przekazanie zagadnienia prawnego następującej treści: "Czy stan prawny nieruchomości nieuregulowany wyłącznie w części dotyczącej udziału (współwłasność w częściach ułamkowych), uzasadnia przyjęcie, że przepis art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z którym należy łączyć brak wymogu przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust 3 cyt. ustawy, stosuje się także do żyjących współwłaścicieli nieruchomości" do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jako zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, pozostającego w ścisłym związku ze stanem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.
6. 6. na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz oświadczyła, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Na wstępie należy podkreślić, że bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia jej w ustawowym terminie. W przypadku bezczynności badaniu nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy, mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., II GSK 836/11, z dnia 21 listopada 2014 r., I OSK 722/14, z dnia 5 lipca 2018 r., I OSK 2936/16).

Tym samym wszelkie podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie dotyczące kryteriów oceny konieczności odbycia rokowań o których mowa art. 124 ust. 3 u.g.n. pozostają poza przedmiotem niniejszej sprawy, na co słusznie zwrócił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki. Dlatego też zarzuty naruszenia prawa materialnego podnoszone w pkt I ppk 1 i 2 skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 114 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. w zw. z art. 124 i 124a u.g.n. poprzez zaniechanie przez Sąd Wojewódzki odrzucenia skargi na czynności z zakresu administracji publicznej należy wskazać, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej skarga Spółki z dnia 28 stycznia 2019 r. w rzeczywistości dotyczyła bezczynności Starosty w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 27 sierpnia 2018 r., a nie jak wywodzi to autor skargi kasacyjnej - czynności w postaci sposobu rozpatrzenia ponaglenia. Sam fakt wydania postanowienia w wyniku rozpoznania ponaglenia, zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku strony nie wyklucza możliwości złożenia skargi na bezczynność organu. Natomiast złożenie ponaglenia jest warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na bezczynność organu zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki w pkt II zaskarżonego wyroku wprost stwierdził, że "bezczynność Starosty Obornickiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa". Również wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podkreślił, że Starosta Obornicki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku spółki z 27 sierpnia 2018 r.

Zasadnie również podkreślił Sąd Wojewódzki, że wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 listopada 2018 r. nie stanowi nowego terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3 art. 35 k.p.a.).

Natomiast niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie określonym w art. 36 § 1 k.p.a. oznacza, iż organ dopuścił się bezczynności. Kwestia wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy przez organ rozpoznający ponaglenie, nie oznacza że dla organu administracji publicznej biegnie nowy termin do załatwienia sprawy, jak również nie stanowi innego terminu załatwienia sprawy przewidzianego przepisem szczególnym. Ma natomiast istotne znaczenie przy rozstrzyganiu, czy bezczynność organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Dlatego też zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 4 i art. 37 § 6 pkt 2 lit. a k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Za niezasadny należało również uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z wymienionym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Treść ww. przepisu wskazuje, że tylko w powyższym terminie organ administracji publicznej jest uprawniony do podjęcia czynności w ramach autokontroli. Jest to więc termin o charakterze materialnym. Po upływie tego terminu kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy przysługuje sądowi administracyjnemu.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, wskazany w tym przepisie termin nie stanowi dla organu terminu do załatwienia sprawy, natomiast określa on termin, w którym organ w ramach autokontroli ma uprawnienie do zakończenia postępowania administracyjnego i wydania odpowiedniego aktu.

Należy również zauważyć, że dołączenie do wniosku o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 u.g.n. dokumentów z przeprowadzonych rokowań nie może być traktowane jako brak formalny podania, ponieważ przesądzenie czy nieruchomość, której jeden ze współwłaścicieli nie żyje, jest nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym, nie może nastąpić w sprawie, której przedmiotem skargi jest bezczynność organu. Ustalenie statusu nieruchomości w okolicznościach rozpoznawanej sprawy musi nastąpić po wszczęciu postępowania, co z kolei zdecyduje o istnieniu bądź nieistnieniu konieczności przedłożenia dokumentów z przeprowadzonych rokowań.

Sąd Wojewódzki zasadnie więc podniósł, że jego kontrola ogranicza się do ustalenia, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostawała natomiast prawna poprawność oceny zagadnień materialnoprawnych, które były przedstawiane przez strony i brak było podstaw do prowadzenia rozważań przez Sąd I instancji w kwestii istnienia materialnoprawnych przesłanek ustalenia jaki jest stan prawny nieruchomości. Ocena w tym zakresie ma bowiem charakter wtórny i dokonywana jest w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.