Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 203/08

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 580/07 po rozpoznaniu skargi J. D. oraz J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej – uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] Prezydent Miasta Gdańska ustalił dla R. C., M. D., J. D., S. D., K. L., A. Ż. i J. D. opłatę adiacencką w kwocie 38 520 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej podziałem, położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej przed podziałem działki nr [...], nr [...] i nr [...] oraz po podziale działki nr [...]od nr [...]do nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], od nr [...] do nr [...]. Organ obciążył opłatą współwłaścicieli stosownie do wielkości udziałów we współwłasności gruntu wskazując, że określenia wysokości opłaty adiacenckiej dokonano w oparciu o operat szacunkowy z dnia 20 maja 2003 r. oraz aneks do niego z dnia 18 sierpnia 2003 r. Wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 695 900 zł, natomiast po dokonaniu podziału 824 300 zł. Przy wycenie uwzględniono uciążliwe sąsiedztwo przesypowni cementu firmy [...], produkującej beton towarowy oraz kostkę brukową, firmy [...] produkującej rury z żywicy syntetycznej, które są składowane w pobliżu.

Decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po rozpoznaniu odwołania R. C., M. D., J. D., S. D., K. L. i J. D. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja skierowana została do strony A. Ż., o której z adnotacji pocztowej wynikało, iż nie żyje, decyzja zatem podlegała uchyleniu, gdyż nie mogła funkcjonować w obrocie prawnym.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] wznowiło postępowanie z urzędu, gdyż informacja o śmierci A. Ż. okazała się nieprawdziwa i decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] uchyliło swoją własną decyzję z dnia [...] października 2003 r. oraz utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2003 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 98 ust. 4 i art. 145, art. 146 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz uchwały Nr XXX/686/2000 Rady Miasta Gdańska z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętej podziałem, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. Organ wskazał, że na podstawie dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego ocenił, iż wartość nieruchomości wzrosła na skutek podziału, zaś sytuacja osobista zobowiązanego nie ma wpływu na wysokość opłaty adiacenckiej, ale może stać się przyczyną udzielenia ulgi w zapłacie.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 287/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi J. D. i J. D. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] i z dnia [...] października 2003 r., nr [...] oraz postanowienie z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] wskazując, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Sąd wskazał, że w sprawie organy obu instancji postępowały wbrew zasadom wynikającym z art. 7, 8, 9, 10 K.p.a.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA zarzucił naruszenie art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) wskazując, że Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania, a treść tych ustaleń powinna zostać zamieszczona w uzasadnieniu. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. NSA podkreślił, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż znajdują się w nim dwa operaty szacunkowe nieruchomości, z których jeden, z dnia 20 maja 2003 r. sama rzeczoznawczymi uznała za wadliwy, a organy obu instancji go odrzuciły, przyjmując za podstawę decyzji operat z dnia 18 sierpnia 2003 r. zawierający wycenę w wariancie bardziej korzystnym dla stron. Ponadto SKO przeprowadziło rozprawę administracyjną w dniu 11 lutego 2004 r., w której aktywny udział wzięli skarżący i rzeczoznawca. W ten sposób Kolegium uzupełniło braki wynikłe we wcześniejszej fazie postępowania. Zgodnie z obowiązującym prawem postępowanie przed organem odwoławczym ma charakter reformatoryjny, co oznacza, że organ odwoławczy może naprawić błędy popełnione przez organ pierwszej instancji. NSA wskazał również, że zaskarżone decyzje SKO zapadły w warunkach wznowienia postępowania, a Sąd nie dokonał analizy sprawy pod tym kątem. Nie odniósł się do prawidłowości i konieczności wznowienia postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podjęta na skutek wniosków stron postępowania administracyjnego w trybie art. 127 § 3 K.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonych od decyzji własnej SKO z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], wydana została w składzie, w którym dwoje członków Kolegium: K. M. i K. K. orzekało w składzie decyzji z dnia [...] lutego 2004 r.

W ocenie Sądu w sprawie zaszła zatem sytuacja, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 K.p.a., a zatem członek organu kolegialnego administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Poglądy doktryny i orzecznictwa w tej kwestii ewoluowały, aktualny pogląd wyraża się w przekonaniu, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi środek zaskarżenia różniący się jedynie brakiem dewolutywności, z braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz.

61. zajął stanowisko, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. pierwsze K.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W uchwale tej NSA stwierdził m.in., że w orzecznictwie i doktrynie istnieją wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 K.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji, oczywiście z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym, oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. NSA przypomniał również, że zgodnie z art. 1 wielokrotnie nowelizowanej ustawy (z dnia 12 października 1994 r.) o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593) kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. i Ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należącej do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a ponadto na zasadach określonych w odrębnych przepisach orzekają w innych sprawach. Są one uprawnione w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, a ponadto mają uprawnienia kontrolne i sygnalizacyjne powiązane z orzekaniem. Mimo utraty uprawnień do występowania do NSA i Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym oraz do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją albo innego aktu prawnego – z Konstytucją i ustawą, ich dotychczasowy charakter nie uległ zmianie. Jak podkreślił J.P. Tarno (Samorządowe kolegia odwoławcze jako szczególne organy administracji publicznej, "Samorząd Terytorialny" 1997, nr 1/2, s. 125–126), samorządowe kolegia odwoławcze są organami o wyjątkowym charakterze w polskim systemie administracji publicznej. Swoje kompetencje realizują przez działalność orzeczniczą, nie mają charakterystycznych dla organów administracji uprawnień w zakresie planowania, stanowienia powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, zaspokajania zbiorowych potrzeb czy egzekwowania obowiązków publicznoprawnych. Są one organami wyższego stopnia w znaczeniu instancyjnym, a nie ustrojowym, i pozostają z organami niższego stopnia tylko w stosunkach procesowych. Członkowie kolegium orzekają w składach trzyosobowych, nie są służbowo powiązani z przewodniczącym samorządowego kolegium i mają zapewnioną niezależność w zakresie orzekania, ponieważ są jedynie związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

NSA w cytowanej uchwale stwierdził również, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika więc mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze K.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Mają one także zastosowanie do pozaetatowego członka kolegium, który – poza brakiem możliwości przewodniczenia składowi orzekającemu – ma w zakresie orzekania takie same uprawnienia i obowiązki jak członek etatowy.

Sąd podzielając w pełni przytoczone wyżej stanowisko uznał, że dwoje członków Kolegium, którzy brali udział w wydaniu przez ten organ decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2004 r. podlegają wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 K.p.a. od udziału w składzie orzekającym tego Kolegium, rozpoznającego sprawę w wyniku złożenia przez strony niniejszego postępowania administracyjnego wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego określa art. 145 § 1 K.p.a., który w pkt 3 stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawy wznowieniowe, określone jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, mogą stanowić podstawę uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji, jeżeli sprawa została zakończona decyzją ostateczną, a więc taką decyzją, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 K.p.a.). Decyzją ostateczną jest decyzja, od której w terminie nie zostały wniesione środki odwoławcze, oraz decyzja organu odwoławczego. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze przysługuje stronom środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.), co oznacza, że w takiej sprawie decyzją ostateczną jest decyzja tego kolegium, jeżeli upłynął termin złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, albo w razie złożenia takiego wniosku, decyzja kolegium wydana po rozpoznaniu wniosku. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż zaskarżona decyzja SKO miała walor decyzji ostatecznej, a w składzie Kolegium rozpatrującym sprawę ponownie brali udział członkowie SKO uczestniczący w wydawaniu decyzji w pierwszej instancji. Tak więc z opisanych wyżej względów w ocenie Sądu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a.

Ponadto materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji był art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r., kiedy to na skutek ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, ze zm.) znowelizowany został art. 98 i wprowadzony art. 98a regulujący kwestie związane z opłatą adiacencką. Natomiast wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (Dz.U. z dnia 18 kwietnia 2007 r. Nr 69, poz. 468) orzeczono, iż art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Stosownie do treści z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z kolei art. 145a § 1 K.p.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, przyjąć należy, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1360/97 oraz z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt II SA 1294/99). Przyjmuje się także, że podstawa wznowienia określona w art. 145a K.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, publ. w OSP 2000, z. 1, poz. 16). Zdaniem Sądu przytoczone wyżej stanowisko zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym.

Sąd podkreślił, że w kwestii wady zaskarżonej decyzji dającej podstawę do wznowienia postępowania nie wypowiedział się wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyżej wyroku z dnia 26 lipca 2007 r., nie oznacza to jednak, że brak stanowiska w tym zakresie mógłby być uznany za ocenę prawną, o jakiej mowa w art. 153 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, Baza orzeczeń LEX nr 235133). Innymi słowy, Sąd dostrzegając przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenie prawa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz wystąpienie przesłanki wznowienia wywołanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, nie jest związany niezajęciem przez NSA stanowiska w przedmiotowej kwestii.

Rozpatrujące sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno rozpoznać wniosek stron postępowania administracyjnego o ponowne rozpatrzenie sprawy, uwzględniając wyłączenie dwóch swoich członków. W tym stanie sprawy byłaby przedwczesna ocena przez Sąd co do zgodności z prawem decyzji SKO z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], decyzji z dnia [...] października 2003 r., nr [...], postanowienia z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] dnia 2003 r., nr [...]. Przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni w swoim orzeczeniu aktualny stan prawny wywołany wskazaną wyżej nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. do ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosując regulację wynikającą z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stosowne przepisy K.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zaskarżając go w całości. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym w okresie od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r. w całości utracił moc na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 (Dz.U. z 2007 r. Nr 69, poz. 468), podczas gdy z treści powołanego wyroku wynika, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w powołanym okresie, czyli jedynie w zakresie uregulowania czasu, w jakim może zostać wydana decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Ponadto Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie na skutek błędnej wykładni prawa materialnego, że w sprawie zachodzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. na skutek błędnej wykładni powołanych przepisów K.p.a. polegającej na przyjęciu, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego orzekający w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną są wyłączeni od udziału w wydaniu decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym w okresie od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r. w całości utracił moc na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06. Z treści powołanego wyroku wynika, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w powołanym okresie, czyli jedynie w zakresie uregulowania czasu, w jakim może zostać wydana decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a nie w zakresie pozostałych, podstawowych przesłanek ustalenia tej opłaty. Przesądza o tym sposób powołania przepisu, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją – art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nakaz odpowiedniego stosowania art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarty w art. 98 ust. 4 zdaniu trzecim ustawy, oznaczał, że ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w terminie 3 lat od dnia podziału nieruchomości. Sformułowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego oznacza utratę mocy powołanego przepisu w konkretnym jego brzmieniu jedynie co do regulacji czasu, w którym mogła zostać wydana decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej, natomiast nie oznacza, że przepis ten utracił moc w pozostałej części. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w badanym przez Trybunał brzmieniu) powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę adiacencką pod warunkiem, że uchwała rady gminy ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Przy takiej wykładni zaskarżonego przepisu nie ma podstaw do stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją. Wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastosowany w drodze wykładni uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z Konstytucją, nie nastąpiło zatem z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145a § 1 K.p.a. Utrata mocy art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniach od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r. oznacza, że w tym okresie nie obowiązywał przepis ograniczający czas do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Utrata mocy obowiązującej przepisu stanowiącego o przedawnieniu do wydania decyzji, zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wobec braku uregulowania terminu przedawnienia do wydania decyzji w przepisach K.p.a. oznacza, że w powołanym okresie decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej mogła być wydana w każdym czasie. Powołany przez Sąd wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie mógłby zatem stanowić podstawy do wznowienia postępowania, a zatem decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2004 r. nie została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a.

Wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma podstaw do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego od rozpoznania wniosku w trybie art. 127 § 3 K.p.a. na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Wprowadzając art. 127 § 3 K.p.a. ustawodawca nie zakładał stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., ze względu na brak cechy dewolutywności postępowania z wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W ocenie Kolegium brak cechy dewolutywności postępowania inicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wyłącza stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Użyte w tym przepisie pojęcie "niższej instancji" nie oznacza tej samej wyższej instancji, o której mowa w art. 127 § 3 i art. 17 K.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. D. wniósł o jej odrzucenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc w tym wypadku, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej.

Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej powołano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności ocenić pierwsze z wymienionych zarzutów, bowiem odniesienie się do tego czy istotnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego możliwe jest tylko na gruncie ustaleń faktycznych niebudzących najmniejszych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r. II FSK 1328/05, Lex nr 193314). W ocenie kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszył art. 145 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie na skutek błędnej wykładni prawa materialnego, że w sprawie zachodzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 skargi kasacyjnej). Naruszył też wskazany wyżej art. 145 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 276 oraz art. 127§ 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. na skutek błędnej wykładni powołanych przepisów K.p.a. polegającej na przyjęciu, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego orzekający w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną są wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (pkt 3 skargi kasacyjnej).

Zarzuty te wymagają różnej oceny każdego z nich.

Odnosząc się do zarzutu opisanego w pkt 3 skargi kasacyjnej, należy uznać go za nietrafny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07 Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego NSA orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że " w wypadku wyłączenia członka organu kolegialnego nie ustanowiono odrębnych przesłanek wyłączenia, gdyż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., tj. na takich samych podstawach jak pracownik. Przesłanki wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego są więc tożsame i rozważania dotyczące wyłączenia pracownika można w sposób bezpośredni stosować do członków organu kolegialnego.

Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych (por. wyrok WSA z 9 lipca 2007 r. w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 15/07, Lex nr 362515). Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu «od udziału w postępowaniu». Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji.

Przesłanki określające wyłączenie członka organu kolegialnego zawarte są w art. 24 § 1–7 k.p.a. Wskazują one na bliskość członka tego organu wobec strony postępowania (pkt 2 i 3) albo bliskość wobec załatwianej sprawy, charakteryzującą się osobistym zaangażowaniem w sprawie (pkt 1, 4-7; por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne.., s. 72). Użyte w art. 24 § 1 k.p.a. sformułowanie «podlega wyłączeniu» wskazuje, że wyłączenie następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia.

Członek SKO podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia (powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa), 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli (powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu przysposobienia, opieki lub kurateli), 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3, 5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej".

W dalszej części uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że "celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (por. R. Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, GSP – Prz.Orz. 2008/1/53). Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji".

W tej sytuacji wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego istniejące dotychczas wątpliwości, czy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. ma zastosowanie do członka SKO w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. zostały pozytywnie rozstrzygnięte. Oznacza to, że przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. jest w całości niesłuszny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydając decyzję z dnia [...] marca 2004 r. orzekało w składzie niezgodnym z prawem (z udziałem członków podlegających wyłączeniu), co stanowiło określoną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania, a co prawidłowo skutkowało uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wymienionych w pkt 1 i pkt 2 skargi kasacyjnej należy ocenić je jako przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny musiałby bowiem ocenić prawidłowość wykładni prawa materialnego – art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) dokonanej przez niewłaściwy skład organu kolegialnego w postępowaniu dotkniętym wadą obligującą do jego wznowienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena materialnoprawnych przesłanek podjęcia przez Prezydenta Miasta Gdańska w dniu [...] sierpnia 2003 r. decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w pierwszej kolejności należy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w toku rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 K.p.a., orzekającego w składzie zgodnym z przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.