Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 1977/17, oddalił skargę D. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydium Rady Narodowej Spraw Wewnętrznych w P. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1968r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w P. przy ul. W., o powierzchni 7.008m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] nr [...], stanowiącej własność F. K. Po rozpoznaniu wniosku A. R. i D. R. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego z 1968r. w części dotyczącej odszkodowania, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność poprzednika prawnego wnioskodawczyń. Minister decyzją z dnia [...] maja 2017r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2016r. Organ wskazał, że orzeczenia wywłaszczeniowego z 1968r. nie obciąża żadna z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a., stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Organ stwierdził, że w sposób niesporny w sprawie nie wystąpiły uchybienia wymienione w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a. Natomiast przedmiotem odrębnych rozważań uczyniono to czy w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa (art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.), w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa z 1958r.", na podstawie których doszło do ustalenia kwestionowanego przez strony odszkodowania.
Odnosząc się do tej kwestii organ wskazał, iż pismem z 25 kwietnia 1968r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta P. poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie wyznaczonej na dzień 21 maja 1968r. rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. W aktach sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Organ wskazał dalej, że z art. 21 ustawy z 1958r. wynikał obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 21 maja 1968r. wynika, że nie brał w niej udziału ani właściciel nieruchomości (mimo, iż był zawiadomiony), ani biegli. Zdaniem organu, nieobecność biegłego na rozprawie - bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania - nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Organ stwierdził, iż biegli pomimo, że nie byli obecni na rozprawie, to brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych.
W przedmiotowej sprawie opinia szacunkowa sporządzona została przez biegłą inż. D. H. w dniu 18 marca 1968r. Biegła dokonała wyceny gruntu w oparciu o przepisy art. 8 ustawy z 1958r. oraz treść zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962r. Nr 72, poz. 335). Biegła przyjęła, że odszkodowanie winno być obliczone jak za grunt rolny klasy I w strefie wielkomiejskiej, dla którego stawka wyceny, zgodnie z ww. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962r., wynosiła 3,60 zł/m2.
Mając na uwadze, iż wywłaszczeniu podlegał grunt o powierzchni 7008m2 należne odszkodowanie za grunt wynosiło 25.228,80zł (7.008m2 x 3,60zł). Z kolei wyceny drzewostanu na przedmiotowej nieruchomości dokonał biegły z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. mgr inż. J. N. Za podstawę ustalenia masy i wartości drzewostanu przyjęto tablice zasobności i przyrostu drzewostanów, cennik detaliczny nr 71/61 oraz nr 87/63 Ministerstwa Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego na drewno opałowe, układ zbiorowy pracy dla robotników zatrudnionych w przedsiębiorstwach lasów państwowych oraz mapę gruntów do wywłaszczenia opracowaną dnia 4 marca 1968r. Kwota odszkodowania za drzewostan na działce o powierzchni 7.008m2 została oszacowana na 5.751,45zł i taką też kwotę przyznano orzeczeniem wywłaszczeniowym z dnia [...] czerwca 1968r. nr [...].
W ocenie Ministra wykorzystanie operatu szacunkowego sporządzonego na wniosek podmiotu występującego o wywłaszczenia, a nie na wniosek organu wywłaszczeniowego było dopuszczalne. Tym samym wykonanie operatu szacunkowego wywłaszczonej nieruchomości na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jak i nieobecność biegłych na rozprawie nie miały znaczenia dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Minister wskazał nadto, że właściciel wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z 1958r. wystąpił o przyznanie nieruchomości zamiennej. Pismem z dnia 6 kwietnia 1968r. Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w P. poinformowało wnioskodawcę wywłaszczenia - Polską Akademię Nauk Instytut Fizyki, że nie posiada gruntów na ekwiwalent zamienny.
Wobec powyższego, organ wywłaszczeniowy w decyzji z dnia [...] czerwca 1968r. nie przyznał nieruchomości zamiennej. Ustawa z 1958r. jako zasadę przyjmowała przyznawanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 7 i art. 10). Nieruchomość zamienna przyznawana była "w miarę możliwości", co oznacza, że od uznania organu zależało przyznanie nieruchomości zamiennej. Organ podkreślił, że w sytuacji gdy występuje uznaniowe wydawanie decyzji, nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa.
W ocenie organu w świetle powyższych rozważań nie ma podstaw do twierdzenia, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w P. z dnia [...] czerwca 1968r., w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, w sposób rażący narusza prawo. Organ wskazał nadto, że tło sprawy, a w tym szykany, którym był poddawany dawny właściciel przez ówczesne władze w związku z odmową przyjęcia zaproponowanej ceny nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] czerwca 1968r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. R. zarzucając naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.
Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko organu, że decyzja wywłaszczeniowa będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo przyjął organ nadzorczy, że bezsporne uchybienie przez organ wywłaszczeniowo – odszkodowawczy niektórym z wymogów wynikających z art. 21 ustawy z 1958r. polegające na niepowołaniu własnych biegłych celem ustalenia wartości nieruchomości oraz nieuczestniczenie biegłych w rozprawie administracyjnej, nie nosi cech rażącego naruszenia tego przepisu.
Sąd podkreślił, iż organ wywłaszczeniowo – odszkodowawczy w kwestii ustalenia odszkodowania oparł się na opinii sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, które dokonały oszacowania nieruchomości w sposób nie budzący wątpliwości, tj. pozostający w pełnej zgodności ze ścisłymi wytycznymi, ustalonymi w ustawie z 1958r. oraz w akcie wykonawczym do niej tj. w zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962r. Podkreślono, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie zostały ujawnione żadne okoliczności, mogące poddawać w wątpliwość prawidłowość ww. opinii.
Sąd I instancji podkreślił, iż ustalenie odszkodowania na podstawie tego rodzaju opinii, bez wysłuchania biegłych na rozprawie, nie stanowiło rażącego naruszenia ustawy z 1958r., a w szczególności jej art. 21, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ujawnił przesłanek, które nakazywałaby przyjęcie, iż wysokość ustalonego w decyzji odszkodowania jest nieprawidłowa, a tym bardziej, że rażąco narusza prawo. W szczególności przesłanek takich nie wykazuje sama skarga, akcentując ogólnie, iż dawny właściciel kwestionował wysokość przyznanego mu odszkodowania, co skarga wiąże z faktem, iż nie przyjął oferty dobrowolnego zbycia nieruchomości za cenę równą kwocie odszkodowania, ustalonego później w decyzji z 1968r.
Sąd zaznaczył jednocześnie, że dawny właściciel nie wniósł odwołania od orzeczenia z 1968r. Powyższa okoliczność nie może być w ocenie Sądu utożsamiana z rażącym zaniżeniem przyznanego odszkodowania, albowiem doszłoby do niego tylko w przypadku rażącego naruszenia przepisów ustawy z 1958r. określających szczegółowy sposób ustalania wysokości tego odszkodowania (art. 7 – 13 ww. ustawy). Fakt taki nie miał jednak miejsca, co prawidłowo wykazał organ nadzorczy, odnosząc kwotę przyznanego odszkodowania do ww. przepisów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D. R., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi, niesłuszne nieuchylenie zaskarżonej decyzji i zarazem błędne uznanie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nie naruszył:
1/ przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. i w związku z art. 21 ustawy z 1958r. przez niesłusznie utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016r., mimo że decyzja ta powinna zostać uchylona w całości, albowiem organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 21 ustawy z 1958r. w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną ich wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1968r. Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w P. nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, mimo że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły, a zatem odszkodowanie zostało ustalone na podstawie wyników rozprawy bez wysłuchania na niej opinii biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy, w sytuacji kwestionowania przez F. K. kwoty odszkodowania, a zatem zachodziły przyczyny do stwierdzenia przez organ I instancji nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1968r.;
2/ art. 21 ustawy z 1958r. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie tego przepisu tylko wtedy, gdy uchybienie to miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, 3/ art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych tj. nieustalenie, że F. K. kwestionował wysokość odszkodowania, która to okoliczność miała istotne znaczenie w sprawie, albowiem skoro F. K. kwestionował odszkodowanie, to biegli powinni byli być obecni na rozprawie i na niej wysłuchani.
Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Prezydent Miasta P.wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Na wstępie trzeba dostrzec, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednoznacznie, na której z podstaw kasacyjnych opisanych w art. 174 P.p.s.a. formułuje zarzuty. Z samej treści zarzutów wynika jednak, że dopatruje się naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie wskutek niedostrzeżenia naruszenia przez organ nadzoru określonych przepisów. Powyższe pozwala uznać, iż autor kasacji zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to daje asumpt do rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia w sposób umożliwiający uwzględnienie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 26 października 2009r. nakładającej obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych należy na wstępie dostrzec, iż przedmiotem kontroli dokonanej zaskarżonym wyrokiem była decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie prowadzone w tym trybie ma ograniczony zakres, gdyż ma ono na celu jedynie ustalenie, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego dość jednolicie przyjmuje się, że o tym czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994r. sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995/2/91).
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji.
Natomiast różnice w wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa jednej z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu.
W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018r. sygn. akt I OSK 2217/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy raz jeszcze podkreślić, iż rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może być tylko przepis prawa materialnego będący podstawą prawną decyzji, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa. W tej sytuacji wypada dostrzec, iż w badanej skardze kasacyjnej postawione zostały wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a więc norm, których naruszenie co do zasady nie świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. lecz o wadliwym prowadzeniu samego postępowania. Jeśli dodatkowo uwzględnimy, iż w toku postępowania nieważnościowego nie formułowano zarzutów wskazujących na wadliwą wysokość odszkodowania ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość, a nadto zarzuty w tym zakresie nie są formułowane w skardze kasacyjnej, to nie sposób uznać wadliwości dostrzeżonej w toku postępowania wywłaszczeniowego za wadę kwalifikowaną, skutkującą wydaniem orzeczenia odszkodowawczego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższa konstatacja samodzielnie podważa zasadność zarzutów wniesionej kasacji.
Niezależnie od powyższej uwagi należy dostrzec, iż nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 21 ustawy z 1958r. Postawiony w powyższym zestawieniu zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie doczekał się jakiegokolwiek uzasadnienia, a zatem nie sposób dociec w czym autor kasacji dopatruje się jego naruszenia. Odnosząc się natomiast do pozostałych regulacji należy podać, iż art. 21 ustawy z 1958r. wskazywał, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż biegli szacujący odszkodowanie za poszczególne składniki wywłaszczonej nieruchomości nie sporządzili swych opinii na zlecenie organu wywłaszczającego tylko podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie, a nadto nie brali udziału w rozprawie.
Pierwsza z powyższych okoliczności stanowi naruszenie art. 21 ustawy z 1958r., bowiem przepis ten wyrażnie mówi o "opinii biegłych powołanych przez organ", a tym samym to organ wywłaszczeniowy winien zlecić biegłym oszacowanie nieruchomości. Powyższe naruszenie prawa trafnie nie zostało jednak uznane w toku dotychczasowego postępowania za prowadzące do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co zostanie jeszcze przybliżone w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Natomiast odnosząc się do drugiej okoliczności warto dostrzec, iż z treści art. 21 ustawy z 1958r. nie wynika obligatoryjny udział biegłych w rozprawie. Przepis ten stanowi, że ustalenie odszkodowania nastąpić powinno nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może oznaczać także odczytanie na rozprawie takiej opinii.
Niezależnie od tego należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że brak udziału biegłych w rozprawie przeprowadzanej na podstawie ustawy z 1958r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008r. sygn. akt I OSK 1459/07; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009r. sygn. akt I OSK 195/09; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016r. sygn. akt I OSK 2380/14; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 202/16; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 2168/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela to stanowisko.
Formułując powyższe zapatrywanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, iż specyfika opinii wydawanych na potrzeby określenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane pod rządami ustawy z 1958r. wynikała z tego, iż w tym czasie nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacowanie gruntu i znajdujących się na nich naniesień i nasadzeń opierało się na sztywnych stawkach określonych przez ówcześnie obowiązujące prawo. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, którego dobór mógł budzić kontrowersje stron postępowania, a poprzez proste przemnożenie określonych wielkości (np. powierzchni gruntu) przez stawkę kwotową sztywno określoną przez prawo (vide: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019r. sygn. akt I OSK 2138/17; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019r. sygn. akt I OSK 2345/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy sposób ustalania wysokości odszkodowania pozwala uznać, iż nie może być zasadnie formułowany zarzut wydania orzeczenia odszkodowawczego z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z 1958r. z powodu niepowołania biegłych przez organ wywłaszczeniowy, a dodatkowo także z powodu nie wzięcia przez tych biegłych udziału w rozprawie, skoro jednocześnie nie jest podważana prawidłowość tak ustalonego odszkodowania.
Jakkolwiek oparcie się organu na opinii biegłych powołanych przez podmiot wnioskujący o wywłaszczenie stanowiło naruszenie art. 21 ustawy z 1958r., to skutki gospodarcze i społeczne takiego naruszenia prawa nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, jeżeli ten sposób ustalenia odszkodowania nie prowadził do wadliwego określenia jego wysokości. Należy mieć na uwadze, iż w toku badanego postępowania wywłaszczeniowego dawny właściciel nie kwestionował poprawności sporządzonych operatów szacunkowych, a nadto nie podważał, choćby poprzez wniesienie odwołania, kwoty przyznanego odszkodowania.
Również - o czym była już mowa powyżej - w toku postępowania nieważnościowego strona nie kwestionowała poprawności samego określenia wysokości odszkodowania. Nie czyni tego także autor skargi kasacyjnej. Powyższe okoliczności dodatkowo podważają trafność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 21 ustawy z 1958r.
Odnosząc się natomiast do dwóch pozostałych zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należy dostrzec ich powiązanie z art. 21 ustawy z 1958r. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej naruszenia art. 21 ustawy z 1958r. upatruje w błędnym uznaniu, że nieobecność biegłych na rozprawie może stanowić naruszenie tegoż przepisu jeśli uchybienie to miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, natomiast naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. dostrzega w błędnym ustaleniu, iż dawny właściciel nie zgłaszał zastrzeżeń co do wysokości przyznanego odszkodowania.
Mając na uwadze, iż badana sprawa tyczy postępowania nieważnościowego i jest rozpoznawana wyłącznie w zakresie wyznaczonym przesłankami art. 156 § 1 K.p.a., to brak powiązania ww. zarzutów chociażby z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i zaniechanie wskazania na rażące naruszenie owych regulacji, deprecjonuje powyższe zarzuty kasacyjne. Wszak tylko kwalifikowana wadliwość naruszonych przepisów może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro autor skargi kasacyjnej nie dostrzega tego rodzaju ciężkiej wadliwości ww. przepisów, to powyższe zarzuty kasacyjne uznać należy za postawione z pominięciem specyfiki badanego postępowania, a tym samym pozbawione możliwości skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku.
Rozpoznając natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., jako skierowany do organu nadzoru i odnoszący się wyłącznie do postępowania nieważnościowego, to należy raz jeszcze przypomnieć istotę tegoż postępowania, którą jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe (vide: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 873/17; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009r. sygn. akt I OSK 207/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), choćby dla zbadania statusu strony postępowania czy weryfikacji kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia.
Te zaś okoliczności, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały wadliwie ocenione przez organ nadzoru, nie mają istotnego znaczenia w postępowaniu nieważnościowym, bowiem zarzut kwestionowania odszkodowania przez dawnego właściciela nie jest formułowany w kontekście wadliwości ustalenia samego odszkodowania ale wyłącznie w kontekście nieobecności biegłych na rozprawie poprzedzającej wydanie orzeczenia odszkodowawczego. Brak biegłych na rozprawie - w świetle tego co zostało już powyżej powiedziane - nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej, a tym samym kwestia tego czy dawny właściciel kwestionował wysokość odszkodowania czy też nie, pozostaje bez znaczenia dla możliwości uznania tych okoliczności za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na marginesie powyższego wypada dostrzec, iż w postępowaniu nadzorczym zarzut kwestionowania odszkodowania przez dawnego właściciela został poddany analizie ma gruncie miarodajnych okoliczności.
Zaniechanie podniesienia zarzutów wobec sporządzonych opinii określających wysokość odszkodowania czy też niewniesienie odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie przeczą tezie o kwestionowaniu przez dawnego właściciela odszkodowania ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania Prezydenta Miasta P. o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.