Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1369/13, po rozpoznaniu skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt II) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego M.G. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] orzekł o skierowaniu M.G., posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. [...] nr prawa jazdy [...] wydane w dniu [...] lutego 2012 r., na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie kat. [...].
Na skutek złożonego przez stronę od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], które decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Wobec niepoddania się przez M.G. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami według posiadanej kategorii.
Starosta [...] po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), cofnął M.G. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi według kategorii [...] do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i jednocześnie, na podstawie art. 50 K.p.a., wezwano stronę do zwrotu w trybie natychmiastowym prawa jazdy nr [...] seria i nr druku [...], wydanego w dniu [...] lutego 2012 r. przez Starostę [...].
W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] M.G. zarzucił naruszenie:
- - art. 108 K.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie;
- - art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na braku merytorycznego odniesienia się do wniosku strony o przedłużenie terminu do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji;
- - art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji;
- - art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami, poprzez jego zastosowanie;
- - art. 6, art. 7 i art. 9 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie;
- - art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędne zastosowanie;
- - art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego niezastosowanie;
art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisu ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), poprzez ich niewłaściwą wykładnię;
- - art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn formalnych. Powołując się na art. 6, art. 9, art. 11 i art. 107 § 1 i 2 K.p.a. stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie wskazał prawidłowo przepisu prawa materialnego, na którym oparł część dyspozytywną decyzji. Podany w uzasadnieniu decyzji art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami nie stanowi wyraźnej podstawy do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami za niepoddanie się egzaminowi państwowemu, który miał być przeprowadzony w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten zawiera ogólną normę, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji.
Nie dotyczy on natomiast przypadku polegającego na przekroczeniu liczby dopuszczalnych punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wyjaśniło, że tego typu rozstrzygnięcia są wydawane na zasadzie władczych i związanych działań organów administracji publicznej, a to wymaga precyzyjnego określenia podstawy prawnej decyzji. W tej sytuacji Kolegium za konieczne uznało uchylenie zaskarżonej decyzji jako uchybiającej w/w obowiązkowi i zaleciło, aby ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] oznaczył prawidłowo i zgodnie z art. 107 K.p.a. podstawę materialną wydanej decyzji. W sytuacji zaopatrywania decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności organ winien precyzyjnie go uzasadnić, czego zabrakło w kwestionowanym rozstrzygnięciu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez ustawodawcę zasad konstytucyjnych organ odwoławczy podał, że ta kwestia nie podlega badaniu przez Kolegium, natomiast zagadnienie interpretacji wniosku inicjującego potencjalne postępowanie administracyjne winno być przedmiotem odrębnego środka lub środków prawnych.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w której w całości podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] swoją decyzję uzasadniło naruszeniem przez organ pierwszej instancji wyłącznie przepisów proceduralnych, natomiast w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów merytorycznych odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy skorzystał z możliwości normatywnej przewidzianej w tym przepisie.
Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., została uchylona decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., na mocy której cofnięto M.G. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi według kategorii [...] do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji i jednocześnie przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu, zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. nie odpowiada prawu. Stosownie do treści tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Rozstrzygnięcie to nosi nazwę "kasacyjnego" połączonego z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydanie decyzji kasacyjnej jest uzależnione od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (i tu należy wskazać jakie konkretne przepisy i w jaki sposób zostały naruszone), a po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podkreślić należy, iż ten rodzaj rozstrzygnięcia jest dopuszczalny wyjątkowo (z woli ustawodawcy), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981, II SA/Rz 400/81). Niedopuszczalność wykładni rozszerzającej powoduje, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten, w razie uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, obowiązany jest do wykazania przyczyn, które uniemożliwiły mu skorzystanie z art. 136 K.p.a. (dającego możliwość uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żadnym stopniu nie przekonuje do "skasowania" decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności nie wykazuje przyczyn warunkujących taki sposób rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono treść przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 6, art. 9, art. 11 i art. 107 § 1 i 2 K.p.a., przywołując przy tym stosowne w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] nie wskazał prawidłowo przepisu prawa materialnego, na którym oparł część dyspozytywną wydanej decyzji; "przytoczony w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia przepis art. 49 ust. 1 pkt 2 oznaczonej już wyżej ustawy o kierujących pojazdami nie stanowi wyraźnej podstawy do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami za niepoddanie się egzaminowi państwowemu, który miał być przeprowadzony w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym".
W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można natomiast doszukać się stwierdzenia (oceny), iż wymienione w nim przez organ odwoławczy przepisy proceduralne zostały w pierwszej instancji naruszone (zacytowanie treści przepisu nie jest, co oczywiste, równoznaczne z naruszeniem przepisu) i w jaki sposób te konkretne przepisy zostały naruszone. Nie określono również zakresu postępowania dowodowego, który wymaga wyjaśnienia (dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego). Przy aktualnym brzmieniu art. 138 § 2 K.p.a. należy nie tylko powołać naruszenie przepisów postępowania, aby uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, ale należy także wskazać na okoliczności faktyczne wpływające na sposób rozstrzygnięcia sprawy, a niewyjaśnione przez organ pierwszej instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, iż użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2013 r., III SA/Kr 665/13).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że skarżący decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...], utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], został skierowany na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie kat. [...]. Wniesiona na w/w decyzję skarga M.G. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1140/12 oddalona. Niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji skutkowało wszczęciem przez Starostę [...] postępowania w sprawie cofnięcia M.G. uprawnienia do kierowania pojazdami według posiadanej kategorii.
Wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przepis art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami został powołany nie tylko w uzasadnieniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. ale również tak jak przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d cyt. ustawy został powołany także w podstawie prawnej powyższej decyzji. Na akceptację nie zasługuje kolejny zarzut organu odwoławczego, skierowany względem decyzji z dnia 6 sierpnia 2013 r., że art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami nie stanowi "wyraźnej" podstawy do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, a jednocześnie jest uzasadnieniem decyzji kasacyjnej. W tym względzie stanowisko organu odwoławczego powinno być jednoznaczne i nie powodować wątpliwości (albo organ akceptuje podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji albo uznaje ją za wadliwą). Sformułowanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ("wyraźne") nie jest prawidłowe w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.
Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. było nieprawidłowe. Niewykazanie podstaw zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nakazuje uznać, że dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.G., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił w szczególności naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- - art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok i uzasadniając go w taki, a nie inny sposób naruszył art. 134 § 2 p.p.s.a. Całkowite pominięcie zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego, uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i treść uzasadnienia wskazują na fakt, iż w obecnym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy powinien wydać decyzję określoną w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a więc utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności, z uwagi na sposób sformułowania skargi kasacyjnej, w tym zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i jego uzasadnienia celowe jest przypomnienie pewnych podstawowych zasad dotyczących wymogów skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna, poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie postaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym wyrokiem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopełnienie wymogu podania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanej regulacji prawnej jest konieczne, gdyż wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny.
Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Postępowanie przed Sądem drugiej instancji wszczęte skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Uzasadnione jest jednak odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w niej wyraźnie określone jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innych przepisów.
Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, czyli podaniu, które przepisy ustawy, oznaczone numerem artykułu, paragrafu, ustępu, akapitu, itp., zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, LEX nr146732). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, przyjąć należy, iż ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).
Sąd drugiej instancji, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem samodzielnie konkretyzować zarzutów ani uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony skarżącej. Podkreślić należy, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki i radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wprawdzie nie wskazał podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jednak analiza jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w istocie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej jej autor jednak w żaden sposób nie wykazał dlaczego w tej sprawie naruszenie przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku.
W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji naruszył zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius uznając, iż organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a., niewłaściwe było również zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że ten ostatni zarzut dotyczy naruszenia normy adresowanej i stosowanej przez organ administracji publicznej a nie przez sąd administracyjny. Przy czym w niniejszej sprawie przepis ten nie był przez organ stosowany. Zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów tego Kodeksu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z określonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej. W tej sprawie podstawę uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku ze stwierdzeniem, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej przepisy te nie zostały jednak podane jako naruszone.
Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów postępowania stwierdzić należy, iż nie mogły one odnieść zamierzonego skutku.
Przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowi, iż sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy
W judykaturze przyjmuje się, że niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366).
Zakaz ten de facto nie wiąże sądu w przypadku uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności z powodu uchybień procesowych, ponieważ w takiej sytuacji sąd nie może z całą pewnością ustalić, czy jego ocena prawna pogorszy w przyszłości sytuację prawną skarżącego. Wyrok sądu administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie sądu w sprawie, czy zaskarżony akt organu administracji publicznej jest zgodny z prawem, czy też nie jest z nim zgodny. Ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie. Podkreślić należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przepis ten stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (przywołanym przez Sąd pierwszej instancji w podstawie prawnej wyroku) sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie M.G. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości podnosząc, że w jego ocenie brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcia oraz że organ ten w żaden sposób nie odniósł się do merytorycznych argumentów zawartych w odwołaniu. Fakt ten ma istotne znaczenie, albowiem rodzaj zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji – kasacyjnej wpływa na zakres dokonywanej kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w rozpoznawanej sprawie oceniał zatem, czy zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnił, że powołany przepis pozwala na podjęcie tego rodzaju decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym organ odwoławczy przekazując sprawę powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Ponadto organ odwoławczy powołując się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. obowiązany jest do wykazania przyczyn, które uniemożliwiły mu zastosowanie art. 136 K.p.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano przesłanek warunkujących zastosowanie tego rodzaju rozstrzygnięcia, co skutkowało jej uchyleniem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego, uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. nie oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia określonej w art. 134 § 2 p.p.s.a. zasady reformationis in pius, a więc orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w następstwie tego rodzaju rozstrzygnięcia ponownie rozpozna odwołanie skarżącego. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż w tej sprawie, jak wyżej podano, Sąd pierwszej instancji oceniał decyzję kasacyjną, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., będącą rozstrzygnięciem procesowym, która nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Ubocznie zauważyć należy, iż skarżący we wniosku skargi wniósł również o uchylenie zaskarżonej decyzji. Niezasadne jest także stwierdzenie autora skargi kasacyjnej jakoby Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję określoną w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a więc utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera bowiem jakichkolwiek rozważań co do sposobu rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy.
Jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Jak na wstępie wskazano powołany przepis nie był w sprawie stosowany, nie mógł on zatem zostać naruszony.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.