Uzasadnienie
Postanowieniem z 19 czerwca 2012 r., II SA/Bk 455/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę W. N. na pismo Rektora Uniwersytetu Medycznego w Białymstoku z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zgody na przystąpienie do egzaminu bez obowiązku uczestniczenia i zaliczenia zajęć oraz odmowy wskazania sposobu odrobienia zajęć.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) – zwanej dalej u.s.w., do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Art. 169 ust. 10 i 11 u.s.w. dotyczy decyzji w sprawie przyjęcia na studia.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że szkoła wyższa jest zakładem administracyjnym, upoważnionym do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu. Nie wymagają wydania indywidualnej decyzji jednostronne działania prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach władztwa zakładowego, które nie wpływają na sam byt tego stosunku, tzw. akty wewnętrzne. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w przedmiocie możliwości przystąpienia do egzaminu bez obowiązku uczestniczenia i zaliczenia zajęć oraz wskazanie sposobu odrobienia zajęć należy zakwalifikować jako rozstrzygnięcie o charakterze wewnętrznym. Przesądza ono sposób zaliczenia przedmiotu i nie powoduje przekształcenia, ani ustania istniejącego stosunku zakładowego – nie ma więc wpływu na status skarżącego jako użytkownika (destynatariusza) zakładu. Dopiero skreślenie z listy studentów jako pozbawiające skarżącego przymiotu użytkownika zakładu, będzie mogło być poddane kontroli sądowej.
Taka konstrukcja zapewnia ochronę praw skarżącego, ponieważ w ewentualnym postępowaniu sąd będzie władny do kontroli spełnienia przesłanek skreślenia z listy studentów. Z tego względu, Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę powołując art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a.
Skargą kasacyjną zaskarżono postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji RP poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że z prawa do nauki oraz równego i powszechnego dostępu do wykształcenia nie wynika prawo do zaskarżania wewnątrzzakładowych rozstrzygnięć uczelnianych wydawanych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów; art. 207 ust. 1 u.s.w. przez błędną wykładnię i uznanie, że wskazane w przepisie "decyzje podjęte przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów" nie obejmują decyzji organów uczelni dotyczących praw lub obowiązków, wydawanych w indywidualnej sprawie studenta w toku studiów, w tym w zakresie zaskarżonym w niniejszej sprawie. Postanowieniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w świetle prawa do sądu wynikającego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie że art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może być samodzielną podstawą odrzucenia skargi oraz że może mieć zastosowanie pomimo nieobalenia przez Sąd pierwszej instancji domniemania istnienia drogi sądowej; art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a., art. 5 pkt 1-5 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 u.s.w. w świetle prawa do sądu wynikającego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i przyjęcie, że kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje indywidualnych rozstrzygnięć organów uczelni wydawanych w sprawach studentów; art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w treści uzasadnienia do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów oraz niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia z naruszeniem obowiązku rozpoznania sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Wniosek o wstrzymanie uzasadniono podnosząc, że skutkiem utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji może być skreślenie skarżącego z listy studentów. Zaistnienie tego zdarzenia spowoduje nieodwracalne skutki dla skarżącego, między innymi brak możliwości przystąpienia do innych egzaminów przewidzianych w toku studiów, a także konieczność poniesienia nakładów finansowych rzędu kilkunastu tysięcy złotych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że z brzmienia art. 207 ust. 1 u.s.w. wynika prawo zaskarżania indywidualnych rozstrzygnięć wydawanych w sprawach studentów – a więc także w toku studiów. Akt administracyjny organów zakładu (wewnątrzzakładowy), którego adresatem jest użytkownik lub osoba trzecia przebywająca na terenie zakładu nie jest aktem administracyjnym wewnętrznym ale zewnętrznym. Skierowany jest bowiem do obywateli, którzy będąc użytkownikami, pozostają wprawdzie w zależności zakładowej, znajdują się jednak na zewnątrz aparatu administracyjnego. Stosunek zakładowy nie zawiesza zasad ogólnych postępowania administracyjnego i wynikających z niego uprawnień jednostki. Rozstrzygnięcie organu uczelni niewątpliwie silnie ingeruje w prawa i obowiązki skarżącego jako obywatela.
Przytoczone zostały poglądy doktryny, zgodnie z którymi rozstrzygnięcia organów uczelni nie muszą obecnie wywoływać skutków w sferze wewnętrznej i mają charakter decyzji, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Obecnie wszelkie decyzje organów uczelni wydawane w sprawach studentów i doktorantów powinny być objęte gwarancjami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego i prawem do sądu. W zakresie prawa do sądu i odpowiedniego stosowania k.p.a. nie ma w obecnych przepisach jakiejkolwiek podstawy do różnicowania między wydawanymi w sprawach studentów i doktorantów indywidualnymi aktami organów uczelni wewnątrzzakładowymi i zewnątrzzakładowymi – oba rodzaje są zaskarżalne i objęte wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego (tak A. Jakubowski, Status prawny studentów i doktorantów w relacjach ze szkołą wyższą, Państwo i Prawo, 2011, nr 11, s. 58). Konstytucyjne prawo do nauki chronione jest przez objęcie kognicją judykatury także wydawanych przez organy uczelni w sprawach studentów i doktorantów indywidualnych rozstrzygnięć wewnątrzszkolnych.
W wyroku z 8 listopada 2000 r., SK 18/99 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Kodeks postępowania administracyjnego należy stosować do "wszelkich" rozstrzygnięć organów szkół wyższych w sprawach studentów. W uchwale z 13 października 2003 r., OPS 5/03 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że każdy akt indywidualny winien powstać w trybie i formie zapewniającej studentowi gwarancje procesowe przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza prawo zaskarżenia rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji, a także do sądu administracyjnego.
Wydane przez organ decyzje mają wpływ na status skarżącego jako destynatariusza zakładu, ponieważ mogą prowadzić do skreślenia z listy studentów, co będzie miało oczywisty wpływ na jego uprawnienia. Nie ma podstaw do uznawania, że już na tym etapie skarżący nie ma możliwości obrony swoich praw a musi czekać aż organ zdecyduje się wydać decyzję o skreśleniu go z listy studentów. Z tego względu, decyzje wydane przez organy uczelni wyrażające odmowę na przystąpienie skarżącego do egzaminu bez obowiązku uczestniczenia i zaliczenia zajęć oraz odmowy wskazania sposobu odrobienia zajęć, winny być zakwalifikowane jako decyzje podlegające pod rygory przepisów k.p.a. Nie ma racjonalnego uzasadnienia ograniczanie konstytucyjnych uprawnień przysługujących obywatelowi – studentowi z uwagi na zapewnienie autonomii szkół wyższych.
Z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wynika domniemanie drogi sądowej, które nie zostało obalone przez Sąd pierwszej instancji. Sąd nie przytoczył żadnego przepisu, który wyłączałby dopuszczalność skargi na decyzje wydawane w toku studiów. W szczególności takie ograniczenie nie wynika z art. 5 p.p.s.a. a relacja zakładowa (student-uczelnia) nie jest ani relacją podległości organizacyjnej, ani służbowej.
Rozstrzygnięcie Rektora jest decyzją administracyjną, ponieważ ma charakter indywidualny, władczy (rozstrzyga o uprawnieniu lub obowiązku), konkretny. Jest wydana na podstawie przepisów prawa i nie została wydana w zakresie podległości służbowej lub organizacyjnej (art. 3 § 3 k.p.a.) – ma więc charakter zewnętrzny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i rozpoznaje sprawę badając z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tym przypadku nie zachodziła.
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Jak już wskazywano, uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym, jest więc uprawniona do korzystania z tzw. władztwa administracyjnego, kształtując stosunki prawne z użytkownikami zakładu. Zgodnie z art. 160 ust. 1 u.s.w., organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z 19 maja 2010 r., I OSK 774/10, że możliwość uregulowania organizacji i toku studiów oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje wskazane wyraźnie w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji rozstrzyga się w sprawie przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych, art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190 ust. 3), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193).
Ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym nie przesądza wyraźnie o tym, że wyrażenie zgody lub odmowa na przystąpienie do egzaminu bez obowiązku uczestniczenia i zaliczenia zajęć oraz odmowa wskazania sposobu odrobienia zajęć następują w formie decyzji administracyjnej, na którą przysługuje ostatecznie skarga do sądu administracyjnego.
Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają.
Zatem, odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ma zapewnić gwarancje proceduralne przy podejmowaniu decyzji o charakterze wewnątrzzakładowym, nie będzie jednak automatycznie przesądzać dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Wyrażenie bądź odmowa wyrażenia zgody na przystąpienie do egzaminu bez obowiązku uczestniczenia i zaliczenia zajęć oraz wskazania sposobu odrobienia zajęć są związane z tokiem studiów i dotyczą działania organów uczelni, skierowanego na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach stosunku zakładowego. W decyzji załatwiającej odmownie wskazany wyżej wniosek powołany został § 10 Regulaminu Studiów Uniwersytetu Medycznego w Białymstoku stanowiący o obowiązku uczestniczenia we wszystkich formach zajęć dydaktycznych wynikających z planu zajęć danego kierunku lub specjalności. Jest to powtórzenie treści art. 189 ust. 2 pkt 1 u.s.w. Przepis art. 189 u.s.w. statuuje obowiązek przestrzegania regulaminu studiów i przepisów obowiązujących w uczelni. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie (uchwała NSA z 13 października 2003 roku OPS 5/03).
Jednocześnie, konsekwencje ingerencji w prawa studenta, na które wskazuje skarżący uzasadniając "zewnętrzny" charakter rozstrzygnięcia koncentrują się w istocie na skreśleniu z listy studentów, a więc decyzji, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie jest jednoznacznie powiązana z obecną sytuacją studenta. Sama decyzja w przedmiocie skreślenia, jako przesądzająca o rozwiązaniu stosunku zakładowego poddana jest już natomiast kognicji sądów administracyjnych, w przeciwieństwie do rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów, a wynikających z regulaminu studiów.
Wojewódzki Sąd administracyjny powiązał odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 z art. 3 § 2 p.p.s.a. wyjaśniając, dlaczego stwierdził brak kognicji sądowej w tej sprawie. Z tego też względu nie badał następnie zarzutów skargi związanych z prawidłowością postępowania prowadzonego przez organ uczelni. Z kolei sam fakt wyraźnego braku objęcia przez ustawodawcę kognicją sądu administracyjnego konkretnego rozstrzygnięcia organu nie stanowi o naruszeniu prawa do sądu.
Z uwagi na uznanie braku dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.