Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października 2019 r. oddalił skargę B.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją i zobowiązanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości, odbiegające od rzeczywistej wartości nieruchomości;
- 2) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 ugn przez ich nieuzasadnione niezastosowanie prowadzące do wyceny zajętych nieruchomości według aktualnego sposobu ich użytkowania, bez uwzględnienia, iż planowana inwestycja drogowa znacząco wpływa na wartość wywłaszczonych nieruchomości;
- 3) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 154 ust. 1 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie o wycenie, przez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości, polegające na pominięciu m.in. takich kwestii jak szczegółowe położenie terenu, kształt działki, dojazd do niej, a nawet bonitację gleby,
- 4) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 ust. 16 ugn oraz z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia o wycenie przez sporządzenie nieprawidłowej, tj. niepełnej analizy rynku nieruchomości polegające na ograniczeniu się wyłącznie do obszaru województwa pomijając transakcje na terenach graniczących z Gminą R., gdzie dokonywane były wywłaszczenia nieruchomości pod budowę obwodnic Gołdapi, Olecka czy Ełku;
- 5) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia o wycenie przez niewłaściwe i nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które powiązane z podnoszonymi zarzutami dotyczącymi błędów przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda, wskazują na przyjęciu nieprawidłowych danych, co w konsekwencji uniemożliwiało uzyskanie prawidłowego wyniku;
- 6) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 4 ust. 16 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia o wycenie przez nieprawidłowe określenie wartości wywłaszczonych nieruchomości, co jest konsekwencją podnoszonych przez stronę skarżącą błędów metodologicznych;
- 7) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia o wycenie przez niekompletną analizę rynku dokonaną przez biegłego rzeczoznawcę, wykonaną na potrzeby operatów szacunkowych, a także niewłaściwe, niekompletne i wybiórcze zbadanie dokonanych transakcji, bez dokonania ich opisów i sposobu przeprowadzenia analizy rynku, w związku z którą analiza rynku dokonana na potrzeby sporządzonych operatów szacunkowych jest niekompletna i nie obejmuje szeregu transakcji, które miały miejsce na analizowanym obszarze, o których informacje uzyskała strona, a biegły rzeczoznawca uznał, że w ogóle takich transakcji nie było;
- 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. obniżającej należne skarżącej odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustalone w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy;
- 9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa przez oparcie się przez organ na operatach szacunkowych, zawierających liczne błędy mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, a które to w ocenie strony nie mogą stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości;
- 10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 8, art. 9 w zw. z art. 80 kpa przez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na oparciu się na nierzetelnie sporządzonych operatach szacunkowych;
- 11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 77 § 4 kpa przez przerzucenie na stronę ciężaru dowodowego, w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego, w sytuacji, gdy to zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości co do wyników postępowania dowodowego;
- 12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił dodatkowo Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa na skutek nieuchylenia zaskarżonej decyzji w związku z zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa z uwagi na udział w postępowaniu administracyjnym rzeczoznawcy majątkowego, w stosunku do którego w 2013 r. wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie decyzją Wojewody Podlaskiego z [...] grudnia 2012 r., zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r., zezwolono na realizację inwestycji drogowej budowy obwodnicy Augustowa w ciągu drogi krajowej nr 8 i drogi ekspresowej S 61 na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 2,5827 ha, nr [...] o pow. 1,9524 ha, nr [...] o pow. 0,9235 ha, nr [...] o pow. 0,0273 ha położonej w gminie R., obręb W. Odszkodowanie za przejęcie przez Skarb Państwa powyższej nieruchomości ustalono decyzją Wojewody Podlaskiego z [...] sierpnia 2013 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2014 r. uchylił powyższą decyzję i orzekł o ustaleniu nowych kwot odszkodowania za tę nieruchomość.
Wyrokiem z 5 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.M. na powyższe rozstrzygnięcie.
W 2016 r. do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] marca 2014 r. W wyniku rozpoznania tego wniosku Minister decyzją z [...] marca 2017 r. odmówił uchylenia decyzji o ustaleniu odszkodowania.
Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją do organu wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2013 r. oraz decyzji z [...] marca 2014 r. Z uwagi na powyższe Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] listopada 2018 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności obu decyzji o ustaleniu odszkodowania za sporną nieruchomość, a następnie decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy swoją decyzję.
Przywołanym na wstępie wyrokiem z 16 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że rozpoznawana sprawa dotyczy kontroli rozstrzygnięcia Ministra w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem kontroli ze strony sądu administracyjnego, który wyrokiem z 5 lutego 2015 r. oddalił skargę na decyzję o ustaleniu odszkodowania za przejęcie przez Skarb Państwa spornej nieruchomości.
Należy wyjaśnić, że wojewódzki sąd administracyjny kontrolując działalność organów administracji publicznej, nie jest związany zakresem skargi, co wynika z treści art. 134 § 1 ppsa. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny nie bada sprawy wyłącznie w zakresie wynikającym z kształtu zarzutów zawartych w skardze i wynikającej z niej argumentacji, ale dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w pełnym jej zakresie. W konsekwencji powyższego wojewódzki sąd administracyjny bada wydane rozstrzygnięcie również w zakresie ewentualnych kwalifikowanych wad tego orzeczenia wymienionych w art. 156 § 1 kpa i stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Co do zasady późniejsze kontrolowanie takiej decyzji pod kątem istnienia wad skutkujących stwierdzeniem nieważności jest niemożliwe ze względu na stan prawomocności materialnej sprawy. Dopuszczalność rozpatrzenia takiego wniosku uwarunkowana była wykazaniem przez stronę postępowania wystąpienia okoliczności, które nie były przedmiotem rozpoznania przez sąd wydający prawomocny wyrok (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09).
Jak to wyżej podniesiono decyzje z 2013 i 2014 r. o ustanowieniu odszkodowania za sporną nieruchomość były przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1590/14. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę, nie stwierdzając podstaw do ich uchylenia ani stwierdzenia nieważności. Oznacza to, że możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności tych decyzji, złożonego już po wydaniu wspomnianego wyroku, uwarunkowane jest oparciem tego wniosku na argumentach odmiennych niż badane w toku postępowania sądowadministracyjnego zakończonego wydaniem prawomocnego wyroku z 5 lutego 2015 r.
Analiza zakresu zarzutów sformułowanych w niniejszej sprawie zarówno w skardze do Sądu pierwszej instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że są to zarzuty zasadniczo tożsame w stosunku do rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1590/14. Wskazuje to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 2013 i 2014 r. odpowiada zakresowi zbadanemu już przez sąd administracyjny, co powoduje, że wniosek ten nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie.
Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że postępowanie nieważnościowe nie stanowi kolejnej instancji w administracyjnym toku postępowania. Organy prowadzące to postępowanie nie badają czy w sprawie zachodziły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa ani nie gromadzą nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie, ale oceniają wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie.
Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić zatem wyłącznie w sytuacji, w której zostanie bezspornie wykazane wystąpienie którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2446/19).
W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały oparte na przesłankach rażącego naruszenia prawa bądź wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) oraz wystąpienia wady decyzji powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa).
Należy wyjaśnić, że uchylenie decyzji w związku z wystąpieniem wady powodującej jej nieważność z mocy prawa wymaga istnienia przepisu szczególnego, na którego podstawie można zidentyfikować wystąpienie takiej wady oraz wystąpienie skutku w postaci nieważności decyzji. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego ani uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnego przepisu szczególnego, który mógłby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa.
Z kolei zarzuty i uzasadnienie skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie wskazują na wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Argumentacja skargi kasacyjnej skupia się na wykazaniu wad wydanych decyzji odszkodowawczych bez podjęcia nawet próby wykazania, że powinny one zostać uznane za rażące. Zauważyć przy tym należy, że argumentacja i zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Jak wynika z art. 156 ust. 1 ugn, operat szacunkowy sporządzany jest na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednocześnie w myśl art. 174 ust. 2 ugn rzeczoznawcą majątkowym jest osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadane w określonym przepisami trybie. Analiza tych przepisów wskazuje, że sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiedzy i umiejętności specjalnych. Jako takie ewentualne błędy w przygotowaniu operatu szacunkowego do ich oceny wymagają także umiejętności specjalnych, co powoduje, że tracą one walor oczywistych.
Należy wyjaśnić, że aby określona wada mogła zostać uznana za rażące naruszenie przepisów prawa, musi być ona oczywista, tj. dostrzegalna bez pogłębionej analizy. W konsekwencji powyższego należało uznać, że zarzuty naruszenia prawa materialnego powiązane z przepisami art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa nie mogły odnieść spodziewanego skutku.
Odnosząc się z kolei do zarzutów wskazanych jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania, należy odnotować, że nie zostały one rozwinięte przez autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zwłaszcza w zakresie wykazania istotnego wpływu uchybień przepisom postępowania na wynik sprawy, jak wymaga tego art. 174 pkt 2 ppsa. Dokonując ich oceny Naczelny Sąd Administracyjny, musiał opierać się na szczątkowej argumentacji zawartej w poszczególnych zarzutach.
Jak wskazano powyżej, postępowanie nieważnościowe nie jest kolejną instancją postępowania. Nie następuje w nim ocena dowodów ani ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia treści stosunku administracyjno-prawnego. Zamiast tego postępowanie wyjaśniające prowadzone w ramach postępowania nieważnościowego ma na celu ustalenie, czy kontrolowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie obarczone jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Mając powyższe na uwadze, nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa, zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 8, art. 9 w zw. z art. 80 kpa oraz zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 77 § 4 kpa. Zarzuty te zgodnie z ich szczątkowym uzasadnieniem nie były bowiem skierowane w stosunku do postępowania nieważnościowego, a jedynie kwestionowały prawidłowość dowodów i ich ocenę dokonaną w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Z kolei powiązanie podstawy prawnej nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z naruszeniem przepisów postępowania możliwe jest w sytuacji, gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1251/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Kwestionowaną przez stronę skarżącą decyzją z 2014 r. ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną sporną nieruchomość. Skarżąca nie kwestionuje przy tym zasadności przyznania jej odszkodowana, a jedynie nie zgadza się z jego wysokością. Wydania zatem takiego rozstrzygnięcia nie można uznać za rażące naruszenie prawa nawet w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające mogło okazać się wadliwe.
Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa należało uznać za niezasadne.
Przechodząc z kolei do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa z uwagi na zwrócenie się przez organ do rzeczoznawcy majątkowego, w stosunku do którego wszczęto w 2013 r. postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej o wyjaśnienia, należy podnieść, że w myśl pierwszego z przywołanych przepisów sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Należy wyjaśnić, że przepisy art. 24, 25 i 27 kpa regulują przypadki wyłączenia pracownika, organu oraz członka organu. Wyłączenie biegłego następuje natomiast na podstawie art. 84 § 2 kpa, do którego art. 145 § 1 pkt 3 kpa nie odsyła. Występowanie zatem w postępowaniu administracyjnym biegłego, który podlegałby wyłączeniu, której to Naczelny Sąd Administracyjny na bieżącym etapie nie ocenia, nie stanowi podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 3 kpa i jako takie nie może przemawiać za uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.