Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 890/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/940/2022/4615/DG w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO, Kolegium) uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Jaworzno z dnia 2 marca 2022 r. (o odmowie przyznania [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) i w pkt 1 orzekło o odmowie przyznania [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką [...] za okres od dnia 1 sierpnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., natomiast w pkt 2 Kolegium przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką za okres od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 września 2022r. w kwocie 2119 zł miesięcznie. SKO wskazało, że w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. strona posiadała prawo do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna i za ten okres nie można było przyznać świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja uchylająca kolizyjne prawo do zasiłku dla opiekuna została wydana 31 stycznia 2022 r., przy czym nie wskazywała ona wprost daty, od której nastąpiło uchylenie prawa do tego zasiłku. Zauważyło przy tym, że profesjonalny pełnomocnik skarżącej nie zaskarżył w jej imieniu decyzji uchylającej. Kolegium wskazało zarazem, że ostatnim miesiącem, za który przed uchyleniem wypłacono stronie zasiłek dla opiekuna był grudzień 2021 r. Z tego względu, przyjmując wykładnię korzystniejszą dla strony, Kolegium uznało, że świadczenie pielęgnacyjne winno być przyznane od 1 stycznia 2022 r. do 30 września 2022 r. czyli zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, orzekający organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na zapisy ustawy o świadczeniach rodzinnych sąd wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl ustawy nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy pozwala na przyznanie w to miejsca wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu w sytuacji, w której w decyzji uchylającej nie wskazano wprost, że skutek uchylenia wcześniej przyznanego prawa do zasiłku następuje wstecz, tj. za okres przed datą wydania decyzji uchylającej, to skutek uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku następuje wyłącznie na przyszłość. Tym samym Kolegium prawidłowo przyznało świadczenie tylko za ten okres, w odniesieniu do którego - na skutek wydania wskazanej powyżej decyzji uchylającej - kolizja zasiłku ze świadczeniem została wyeliminowana.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna,
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedz na skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach dochodząc jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Z treści zaskarżonego wyroku wynika, że SKO przyznało [...] wnioskowane przez nią świadczenie pielęgnacyjne przyjmując, że spełniała ona wszystkie przesłanki, warunkujące jego uzyskanie. Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, dotyczy możliwości zbiegu uprawnień - oraz w przypadku braku takiej możliwości - daty, od której świadczenie to winno być stronie przyznane. Skarżąca miała bowiem przyznany wcześniejszą decyzją specjalny zasiłek opiekuńczy, a zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nie mogła w tym samym okresie pobierać obu świadczeń. Stanowią o tym wyraźnie uregulowania zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Istotą sporu pozostaje zatem data, od której świadczenie pielęgnacyjne winno być stronie przyznane.
W pierwszej kolejności należy jednak zwrócić uwagę na nieprawidłowość sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej poprzez niepowiązanie ich z naruszeniem przez Sąd przepisu ustawy procesowej - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej, nie ma obowiązku domyślania się, odpowiedniego dostosowania czy uzupełnienia tych zarzutów. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełniać, konkretyzować, uściślać, bądź w inny sposób korygować zarzutów kasacyjnych, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z dnia: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie dotyczącym naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W związku z tym należy podkreślić, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc tym samym, Sąd wojewódzki, nie mógł przepisów tej ustawy naruszyć. W tym zakresie - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - wymagane było powiązanie ww. przepisów z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., które to przepisy stanowiły podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Takiego powiązana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło, co czyni omawiany zarzut ułomnym konstrukcyjnie. Prawidłowo postawiony zarzut musi zatem wskazywać na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu ustawy, którą Sąd stosuje, czyli ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tu byłby to art. 151 p.p.s.a.
Takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (tak: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), dlatego mino, iż merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia, Sąd Naczelny rozpozna skargę kasacyjną oraz postawione w niej zarzuty oparte jedynie na przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Pomijając opisane wyżej kwestie formalne, za niesłuszne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Stosownie do obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (por. K. Małysa–Sulińska, A. Kawecka, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa K. Małysa–Sulińska, Warszawa 2023, s. 302–361). W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń.
Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Powyższe potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Takie unormowanie ma zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki.
Przepisy te należy rozumieć wprost, co słusznie zinterpretował i zastosował organ w niniejszej sprawie, zaś Sąd I instancji zasadnie uznał to stanowisko za prawidłowe.
Skarżąca bezspornie opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką [...]. Wnioskiem z dnia 28 października 2021 r. [...] zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Bezspornie także decyzją z dnia 2 października 2019 r. przyznano [...] zasiłek dla opiekuna, zaś decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. organ uchylił swoją decyzję z dnia 2 października 2019 r. Tym samym ustała przeszkoda w przyznaniu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy przyznał stronie wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne dopiero od 1 stycznia 2022 r., a prawidłowość takiego postępowania zaakceptował Sąd Wojewódzki. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego.
Zatem, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji przyznającej jej prawo do tego zasiłku (a jest to decyzja wydawane na określony czas), albo wystąpić o jej uchylenie. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o sam fakt przyznania świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. A zatem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, dokonanie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., polega na powstaniu sytuacji, w której wnioskodawca utracił prawną możliwość do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego.
W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się przez nią o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, (a nie tylko warunkowe, hipotetyczne) zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. A zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej w świetle przytoczonych przepisów, nie było możliwe najpierw przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu, podjęcie przez skarżącą działań mających na celu uchylenie prawa otrzymywania przez nią dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. Dopiero złożenie przez skarżącą wyraźnego wniosku o rezygnacji ze specjalnego zasiłku dla opiekuna mogło doprowadzić do uchylenia uprawnienia dotychczas otrzymywanego i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Konkludując, niezasadnie w tej sytuacji Sądowi wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust 5 u.ś.r. Trafnie bowiem przyjął Sąd I instancji, że w tych konkretnych okolicznościach sprawy niemożliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - za okres - co do którego w obrocie prawnym pozostawała decyzja przyznająca skarżącej kasacyjnie specjalny zasiłek opiekuńczy.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.
Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.