Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2158/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 9 lutego 2015 r., spółka [...] (dalej Inwestor) wniósł o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości Białobiel, gmina Lelis, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,3100 ha (dalej nieruchomość), stanowiącej własność R. T. (dalej skarżący), przez zezwolenie Inwestorowi na założenie i przeprowadzenie przez wymienioną nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji pod nazwą "Budowa dwutorowej linii 400kV Ostrołęka-Olsztyn Mątki z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji Ostrołęka-Olsztyn" (dalej inwestycja). Wskazano na powierzchnię ograniczenia oraz wyszczególniono prace związane z realizacją inwestycji. Ponadto na podstawie art. 124 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami wniesiono o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] Starosta Ostrołęcki:
- 1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, przez zezwolenie Inwestorowi na założenie i przeprowadzenie nad nieruchomością przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji;
- 2. określił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie na zezwoleniu na:
- a) przeciągnięciu nad działką przewodów napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV Ostrołęka-Olsztyn Mątki, tj. przewodów fazowych 3x AFL - 8350 mm2 i odgromowych linii 2xOPGW 48J skojarzonych ze światłowodem oraz późniejsze funkcjonowanie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej wraz z wszelkimi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do jej eksploatacji,
- b) wykonaniu przebudów istniejących na nieruchomości napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia, średniego napięcia, niskiego napięcia oraz linii telekomunikacyjnych, zbliżonych lub krzyżowanych z linią,
- c) dostępie, wejściu, przechodzie, przejeździe niezbędnym sprzętem osób upoważnionych przez Inwestora w celu wykonywania czynności związanych z budową, eksploatacją, konserwacją, remontem, modernizacją, przebudową, usuwaniem awarii linii, w tym dokonywaniem wymiany niezbędnych jej elementów,
- d) ustanowieniu ograniczeń i zakazów wynikających z istnienia pasa technologicznego linii o szerokości 70 m (tj. po 35 m w każdą stronę od osi linii), w tym polegających na zakazie wznoszenia w pasie technologicznym budynków mieszkalnych, budowli, zakazie utrzymywania w pasie technologicznym drzew, krzewów i roślinności przekraczającej 3 metry wysokości, a także korzystaniu z nieruchomości obciążonej w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz ochrony środowiska,
- e) wycince istniejącego na nieruchomości drzewostanu w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji, w szczególności wycinkę drzewostanu na obszarze pasa technologicznego oraz trwałe lub okresowe wyłączenie części nieruchomości (w obrębie pasa technologicznego) z produkcji rolnej i/lub leśnej.
- 3. wielkość zajętej powierzchni pod pas technologiczny na nieruchomości ustalił na 0,7828 ha.;
- 4. stwierdził, że przebieg linii energetycznej zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 KV Ostrołęka - Olsztyn Mątki na terenie gminy Lelis uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy Lelis z dnia 7 listopada 2014 r. (publ. Dz. Urz.Woj. Mazowieckiego z 2015 r., poz. 123);
- 5. określił, że prace budowlane na nieruchomości wykonywane będą w okresie od maja 2015 r. do grudnia 2016 r., nie dłużej niż 60 dni.
- 6. zobowiązał Inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania;
- 7. określił obowiązki właściciela nieruchomości przez obowiązek udostępnienia nieruchomość w części opisanej w pkt 1 decyzji w celu wykonania czynności związanych z konserwacją albo z usuwaniem awarii linii energetycznej. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej;
- 8. stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.
Postanowieniem z 8 kwietnia 2015 r. nr [...] Starosta Ostrołęcki po rozpatrzeniu wniosku R. T. (dalej skarżący) odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Odwołanie od decyzji organu I instancji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości złożył skarżący.
W odwołaniu skarżący zarzucił decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n., przez brak precyzyjnego określenia części nieruchomości, której dotyczyć ma ograniczenie; art. 124 ust. 3 u.g.n., przez nieprzeprowadzenie rzetelnych rokowań oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez odmowę zawieszenia postępowania, pomimo toczących się postępowań mających wpływ na niniejsze postępowanie, w tym dwóch postępowań przed sądami administracyjnymi ze skarg mieszkańców gminy Lelis na uchwałę Rady Gminy Lelis sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lelis oraz uchwałę Rady Gminy Lelis w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lelis dla dwutorowej linii elektroenergetycznej Nn 400kV Ostrołęka-Olsztyn Mątki na terenie gminy Lelis oraz postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olszynie z dnia [...] kwietnia 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ww. inwestycji.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skarżącego wyjaśnił, że organ I instancji w wyczerpujący sposób dokonał oceny dopuszczalności wydania decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, analizując zarówno obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również prawidłowo uznając spełnienie wszystkich przesłanek do zastosowania tych przepisów. Ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie mogła uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości, jakie zdaniem skarżącego zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji, ponieważ lokalizacja ta wynika wprost z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty dotyczące lokalizacji inwestycji nie mogą być podważane w procedurze wydawania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na realizację inwestycji celu publicznego.
Organ II instancji uznał, że materiał dowodowy jak i postępowanie wyjaśniające w sprawie spełnia wymogi przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom odwołania organ I instancji podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł R. T. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k. p. a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. polegające na tym, że przez niezastosowanie w/w przepisów organ bezzasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie w utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji precyzyjnie określił lokalizację i powierzchnię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności niniejszej sprawy przedstawionych w zgromadzonym materiale dowodowym powinna prowadzić do wniosku, że organ I instancji nie określił w sposób prawidłowy lokalizacji i powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ponieważ ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazane w pkt 2 a) - e) odnoszą się do całej powierzchni nieruchomości, podczas gdy zgodnie z art. 124 § 1 u.g.n. oraz zasadą ograniczania korzystania z nieruchomości przez właściciela w jak najmniejszym, niezbędnym zakresie, w/w ograniczenie powinno ograniczać się jedynie do części w/w nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołał się na art. 124 ust. 1 u.g.n., umożliwiający podmiotowi, który zamierza m.in. poprowadzić na nieruchomości osoby trzeciej przewody i urządzenia służące do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, uzyskanie prawa do korzystania z nieruchomości, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody i o ile jest to zgodne z planem miejscowym a w przypadku braku tego planu, zgodne z decyzją o lokalizacji celu publicznego. (art. 124 ust. 1 u.g.n.). Udzielenie zezwolenia ograniczającego powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym w przedmiocie uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
1. (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Z ust. 4 wynika natomiast, że osoba lub jednostka organizacyjna, która występuje o zezwolenie, ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac, a w sytuacji w której wykonane ciągi, przewody lub urządzenia uniemożliwiają właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, dają mu możliwość żądania aby albo starosta albo występujący z wnioskiem o zezwolenie, w drodze umowy, nabył własność lub użytkowanie wieczyste nieruchomości.
Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie ograniczenie prawa własności podyktowane jest racjami społecznymi, publicznymi wynikającymi z konieczności wybudowania nowego połączenia elektroenergetycznego relacji Ostrołęka- Olsztyn Mątki, które jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Inwestycja ma za zadanie m.in. zwiększenie pewności i jakości zasilania w energię elektryczną północno-wschodniego obszaru kraju.
Przepisy planu miejscowego przesądziły o usytuowaniu linii i to one determinują, co do zasady jej przebieg. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.06.2016 r., sygn. akt I OAK 81/12 wskazano, że postępowanie z art. 124 u.g.n. ma na celu wykonanie inwestycji celu publicznego. Ingerencja podmiotu, który będzie wykonywał czynności na cudzym gruncie musi być oczywiście jak najmniej uciążliwa dla właściciela nieruchomości. Ocena uciążliwości w tym wypadku ogranicza się jednak do czynności ściśle związanych z istotą ograniczenia (lokalizacja została wcześniej przesądzona w planie miejscowym, także w zakresie szerokości pasa technologicznego).
W ocenie WSA w Warszawie organ I instancji w sposób wyczerpujący określił zakres ograniczenia. Wbrew wywodom skargi decyzja nie dotyczy całej działki ale części nieruchomości oznaczonej nr. ew. [...] przez przeciągnięcie nad działką, w obrębie pasa technologicznego o szerokości 70 (tj. po 35 m w każdą stronę od osi linii) przewodów napowietrznej linii dwutorowej szczegółowo opisanej w pkt 2 ppkt a decyzji organu I instancji, wycinkę drzewostanu na obszarze pasa technologicznego oraz trwałe lub okresowe wyłącznie nieruchomości w obrąbie pasa technologicznego z produkcji rolnej. W pkt 3 określono w sposób jasny powierzchnię pasa technologicznego na 0,7828 ha.
Jako nieuzasadniony WSA w Warszawie uznał zarzut dotyczący nieprecyzyjnego określenia przedmiotu ograniczenia gdyż powierzchnia i ramy tego ograniczenia zostały w sposób precyzyjny określone w pkt 2d i 3 decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. T. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 145 § 1 lit. c) ppsa przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku wydawania zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. polegających na naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k. p. a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. polegające na tym, że przez niezastosowanie w/w przepisów organ bezzasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie w utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji precyzyjnie określił lokalizację i powierzchnię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności niniejszej sprawy przedstawionych w zgromadzonym materiale dowodowym powinna prowadzić do wniosku, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie określił w sposób prawidłowy lokalizacji i powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ponieważ ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazane w w/w decyzji odnoszą się do całej powierzchni nieruchomości położonej w miejscowości Lelis, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,3100 ha (KW nr [...]), podczas gdy zgodnie z art. 124 §1 u.g.n. oraz zasadą ograniczania korzystania z nieruchomości przez właściciela w jak najmniejszym, niezbędnym zakresie, w/w ograniczenie powinno ograniczać się jedynie do części w/w nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja, a ponadto winno być jednoznaczne i nie budzące wątpliwości co do jego zakresu.
- 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie w treści uzasadnienia wyroku zarzutów podniesionych przez skarżącego w treści skargi, świadczących o naruszeniu art. 124 ust. 1 u.g.n. polegającym na naruszeniu zasady precyzyjnego określenia lokalizacji i powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r.
- 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących [winno być skarżącego] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. W przypadku merytorycznego rozpoznania skargi, na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wnoszę również o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłączenie naruszenia przepisów postępowania, odnosząc się do pierwszego z nich polegającego na naruszeniu art.145§1pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.7, art.8, art.9, art.77 §1, art. 107§3 k.p.a. w związku z art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającego na tym, że organ I instancji nie określił w sposób prawidłowy lokalizacji i powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, albowiem ograniczenia te dotyczą całej powierzchni działki nr [...] tj.1,3100ha, podczas gdy powinny odnosić się części nieruchomości w jak najmniejszym niezbędnym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny.
Po pierwsze z decyzji organu I instancji, zarówno z sentencji (pkt 3) jak i z uzasadnienia (str.7) jednoznacznie wynika, że pas technologiczny ograniczonego użytkowania na działce nr [...], niezbędny do wybudowania napowietrznej linii energetycznej wynosi 0,7828 ha. W wyniku realizacji inwestycji na działce powstanie pas ograniczonego użytkowania o szerokości 70m i długości 112m. Podkreślić należy, że zarówno przebieg linii energetycznej jak i szerokość pasa ograniczonego użytkowania tj.70m zostały określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy Lelis z dnia 7 listopada 2014r. (pub. Dz.Urz.Woj.Mazowieckiego z 2015r., poz.123). A po drugie wbrew twierdzeniom w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wymienione w pkt 2 lit.a, lit.b, lit.c, lit.e sentencji decyzji organu I instancji z uwagi na ich charakter i sposób sformułowania są na tyle precyzyjne, że nie można czynić zarzutu, że ograniczenia te dotyczą całej działki nr [...].
Należy bowiem zwrócić uwagę, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegające na zezwoleniu na: przeciągnięciu nad działką przewodów napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej, wykonaniu przebudów istniejących na nieruchomości napowietrznych linii elektroenergetycznych, dostępie, wejściu, przechodzie, przejeździe w celu wykonania czynności związanych z budową, eksploatacją, konserwacją powyższych linii, czy też niezbędną wycinką drzew, w sposób oczywisty dotyczą tej części nieruchomości, przez którą ma przebiegać linia energetyczna i ewentualnie pas ograniczonego użytkowania.
Nadto w decyzji wskazano, okres w którym prace te będą wykonywane, a także maksymalny czas ich wykonywania, a także zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac, a jeżeli byłoby to niemożliwe do zapłaty odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.
W drugim zarzucie skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt 2 wskazano na naruszenie art.141§4 p.p.s.a poprzez brak zawarcia w treści uzasadnienia wyroku uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odniesiono się do tego zarzutu, a w szczególności nie wskazano do których zarzutów skargi, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji. Natomiast z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd odniósł się do zarzutów podnoszonych w skardze, a nadto Sąd jednoznacznie wyjaśnił, dlaczego skarga nie może być uwzględniona wskazując, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji są zgodne z prawem.
Tym samym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sporządzone uzasadnienie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. brak uzasadnienie tego zarzutu oraz niewyjaśnienie jakie konkretnie uchybienia miały miejsce, tj. do jakich zarzutów skargi nie odniósł się Sąd pierwszej instancji oraz jakiej argumentacji skarżących nie rozważył, jak również niewykazanie związku pomiędzy tymi nieprawidłowościami, a wynikiem sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na szczegółowe odniesienie się do tego zarzutu.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.