Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r., I SA/Wa 110/16 oddalił skargę E. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania na rzecz gminy mienia Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa E. w O. (dalej jako: "WPEC w O.") służącego zaopatrzeniu w energię cieplną miasta G. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowi art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna"). Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące w dniu wejścia w życie ustawy do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 (terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego) pełnią funkcję organu założycielskiego, przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań.
Z powyższego wynika, iż komunalizacji w tym trybie może podlegać wyłącznie mienie stanowiące własność ogólnonarodową (państwową). Przy czym, własność ta musi przynależeć do Państwa zarówno w dacie wejścia w życie powołanej ustawy (27 maja 1990 r.), jak też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż powyższa przesłanka nie została w niniejszej sprawie spełniona, bo składniki majątkowe przekazane WPEC w O. nie stanowiły w dacie 27 maja 1990 r. i nie stanowią obecnie własności ogólnonarodowej. Z tych powodów, nie można dokonać ich komunalizacji – art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego a dokonana przez nie ocena znajduje oparcie w wyczerpująco zebranym i należycie rozpatrzonym materiale dowodowym.
Podniesione w skardze zarzuty koncentrują się na naruszeniu przez organy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 15 w związku z art. 6 kpa, art. 7, 77 i 80 kpa, art. 8 w związku z art. 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 11 kpa., a także naruszeniu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.").
Skarżąca upatruje naruszenia art. 153 p.p.s.a. w pominięciu przez organy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2012 r. (I SA/Wa 1564/11). Powołany przepis ustanawia zasadę związania sądu oraz organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie. Oznacza to, że dopóki stan prawny lub faktyczny nie ulegnie zmianie w toku dalszego postępowania, dopóty zarówno sąd, jak i organ nie mogą dokonać innej oceny prawnej, bądź pominąć wskazań co do dalszego postępowania zamieszczonych w wyroku uchylającym. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno zagadnienie zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i jej interpretację oraz wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), lub jej wykładnia, zostały uznane za błędne.
Ocena prawna może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych oraz stanu faktycznego sprawy (tak: M. Jagielska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544).
Na gruncie niniejszej sprawy nie można postawić organom zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wyrokiem z 17 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 1564/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S.A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z [...] kwietnia 1998 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż wydając decyzję z [...] kwietnia 1998 r. Wojewoda Opolski nie dokonał ustaleń wymaganych hipotezą normy art. 49 K.c. Brak zaś tych ustaleń, wymaganych ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, doprowadził do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z [...] kwietnia 1998 r. Wynika z tego, iż w sprawie zakończonej ww. wyrokiem badaniu Sądu podlegała decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym kontroli organu nadzoru poddana została decyzja ostateczna z [...] kwietnia 1998 r. Zatem, kontrola Sądu zakończona tym wyrokiem dotyczyła postępowania mającego charakter nadzwyczajny, tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Już z samego charakteru tego postępowania wynika, iż ocena prawidłowości decyzji w tym trybie powinna uwzględniać stan prawny istniejący w chwili wydania tej decyzji tj. w dacie [...] kwietnia 1998 r. Zatem, zaprezentowana przez Sąd w wyroku z 17 kwietnia 2012 r. wykładnia art. 49 Kc dotyczyła wyłącznie brzmienia tego przepisu sprzed jego nowelizacji dokonanej ustawą z 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Uzasadnione to było datą wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Wojewody Opolskiego ([...] kwietnia 1998 r.). Uwzględniając zatem kontekst w jakim wyrok z 17 kwietnia 2012 r. został wydany, charakter postępowania poddanego wówczas kontroli Sądu oraz sposób sformułowania poglądu Sądu w uzasadnieniu ww. wyroku oddalającego skargę E. S.A. nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy komunalizacji, uwzględniając zmianę brzmienia art. 49 Kc oraz jego aktualną wykładnię, organ powinien uwzględnić pogląd Sądu, który wszakże odniesiono jedynie do czasu, w którym została wydana decyzja Wojewody Opolskiego z [...] kwietnia 1998 r.
W niniejszej sprawie nie doszło również do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Naruszenia powołanych przepisów kpa skarżąca upatruje przede wszystkim w kontekście związania organu oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonaną w wyroku z 17 kwietnia 2012 r. W ocenie skarżącej, przyjmując odmienną od dokonanej w ww. wyroku wykładni przepisów prawa organ nie dokonał jednocześnie jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym zakresie. Jak już jednak wyjaśniono powyżej, poczynione w wyroku z 17 kwietnia 2012 r. rozważania nie stanowiły poglądu, którym organy byłyby związane przy ponownym rozpoznawaniu sprawy komunalizacji spornego mienia, co oznacza brak podstaw do twierdzenia, iż nie dokonując ustaleń w tym zakresie organ naruszył art. 7, 77 i 80 kpa.
Nie można również mówić o mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 15 w związku z art. 6 kpa a także naruszeniu art. 107 § 3 w związku z art. 11 kpa. Stanowisko wyrażone zarówno w decyzji Wojewody Opolskiego, jak i utrzymującej tę decyzję w mocy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajduje w pełni odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz aktualnym orzecznictwie sądowym. Wojewoda Opolski właściwie ukierunkował przedmiotowe postępowanie administracyjne celem wyjaśnienia statusu własnościowego spornego mienia według stanu na dzień 27 maja 1990 r., jak i według stanu na datę wydania decyzji komunalizacyjnej, a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa trafnie zaakceptowała działania organu wojewódzkiego i podzieliła dokonaną przez ten organ ocenę. Zaś okoliczność, iż ocena organu odwoławczego okazała się zbieżna z oceną dokonaną przez organ I instancji nie może stanowić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa).
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa. Naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje w wydaniu przez organ decyzji odmawiającej komunalizacji mienia WPEC w O. – pomimo uprzedniego przekazania tego mienia na rzecz Gminy G. na podstawie protokołu przejęcia mienia Skarbu Państwa z 13 czerwca 2013 r. Zauważono, iż zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, przejęcie mienia innego niż określone w ust. 1 tego przepisu następuje na podstawie protokołów, w których ujawnia się również zobowiązania i prawa. W myśl zaś art. 17 ust. 4, odpisy tych protokołów wykłada się do publicznego wglądu w siedzibie zarządu gminy przez okres 30 dni, informując o tym w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Powołane przepisy przewidują tryb postępowania w sprawach przejęcia mienia ogólnonarodowego służącego użyteczności publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na tle tych regulacji przyjmuje się, iż wydanie decyzji o przekazaniu gminie mienia bez uprzedniej kontroli ze strony organu zachowania przez wnioskodawcę trybu określonego w art. 17 ust 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej stanowi rażące uchybienie (wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 1217/06, LEX nr 316631).
Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie został zachowany tryb wynikający z powyższych przepisów. Zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej protokół przejęcia spornego mienia sporządzony 13 czerwca 2013 r. został wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie zarządu gminy G. w okresie od 17 czerwca do 18 lipca 2013 r. Wbrew twierdzeniu skarżącej, ustalenia zawarte w ww. protokole sporządzonym w oparciu o art. 17 ustawy komunalizacyjnej nie mogą przesądzać o uznaniu, że określone w tym protokole mienie stało się mieniem właściwej gminy. Protokół ten nie ma bowiem charakteru decyzji administracyjnej w sprawie komunalizacji ani nie przesądza o ostatecznej treści takiej decyzji. Natomiast, wydanie przez organ decyzji w sprawie komunalizacji bez kontroli czy został zachowany tryb wskazany w art. 17 ustawy komunalizacyjnej stanowiłoby rażące uchybienie powołanej regulacji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł E. S.A. z siedzibą w O., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
A. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej jako p.u.s.a.) w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 ustawy Kc (w brzmieniu sprzed 3 sierpnia 2008 r.) w zw. z § 18 ust. 1 zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z 24 sierpnia 1961 r. w sprawie zasad przyłączania do wspólnej sieci urządzeń do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, rozdzielania i odbioru energii elektrycznej i cieplnej oraz paliw gazowych (M. P. z 1964 roku, Nr 62 z późn. zm.) w zw. z art. 3 k.c. przez nieuwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że "organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego a dokonana przez nie ocena znajduje oparcie w wyczerpująco zebranym i należycie rozpatrzonym materiale dowodowym", co w konsekwencji doprowadziło do podtrzymania przez Sąd I instancji błędnego ustalenia statusu własnościowego mienia będącego przedmiotem postępowania komunalizacyjnego;
B. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 2) ustawy komunalizacyjnej przez błędne przyjęcie, iż dla możliwości komunalizacji mienia, wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, własność mienia stanowiącego przedmiot postępowania komunalizacyjnego musi przynależeć do Państwa nie tylko w dacie wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.), ale również w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej;
C. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., przez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 1564/11, nie miała charakteru wiążącego dla organów administracji publicznej prowadzących postępowanie komunalizacyjne, jak i Sądu I instancji;
D. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 15 kpa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące w dniu wejścia w życie ustawy do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 (terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego) pełnią funkcję organu założycielskiego, przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań. Z powyższego unormowania jednoznacznie wynika, że komunalizacji w tym trybie (w drodze decyzji konstytutywnej) może podlegać wyłącznie mienie stanowiące własność ogólnonarodową (państwową).
Natomiast z akt sprawy jasno wynika, że mienie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa E. w O., służące zaopatrzeniu w energię cieplną miasta G., ani w dacie 27 maja 1990 r., ani nigdy później nie stanowiło własności Skarbu Państwa. Ten stan prawny potwierdzają jednoznacznie prawomocne orzeczenia sądowe, a mianowicie 1) wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 1564/11 oraz 2) postanowienie Sądu Okręgowego w Opolu II Wydział Cywilny Odwoławczy z 7 maja 2015 r., II Ca 288/15.
Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że mienie to nie mogło podlegać komunalizacji. Ten stan rzeczy dowodzi, że ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez Sąd I instancji są prawidłowe i poczynione zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Co więcej, nawet gdyby przyjąć, że doszło do niektórych uchybień spośród zarzucanych przez skarżącego kasacyjnie, to i tak nie można byłoby uwzględnić skargi kasacyjnej, ponieważ pozostawałyby one bez najmniejszego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.