Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., IV SAB/Wa 395/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z[...] na bezczynność Prezydenta m.st W[...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku Z[...]z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za grunt położony w W[...] w Dzielnicy B[...], stanowiący działkę ewidencyjną nr 1[...] z obrębu 4[...] (pkt 1); stwierdził, że Prezydent m.st W[...]dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku (pkt 2); stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st W[...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); wymierzył Prezydentowi m.st W[...] grzywnę w wysokości 5.000,00 złotych (pkt 4); przyznał skarżącemu od Prezydenta m.st W[...] sumę pieniężną w wysokości 1.000,00 złotych (pkt 5); obciążył Prezydenta m.st W[...] obowiązkiem zwrotu skarżącemu kosztów postępowania sądowego (pkt 6).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent m.st W[...]zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1. art. 149 § 1, 1a i 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako u.g.n., przez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności (kilkunastoletniego prowadzenia postępowania) i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy skarżącym a m.st. W[...] do grudnia 2015 r. trwały rokowania mające charakter cywilnoprawny, tj. niepodlegający ocenie w zakresie bezczynności organu;
- 2. art. 149 § 1a i art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st W[...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, iż organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania;
- 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. przez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności.
Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W[...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z[...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Regulacja ta nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Dokonując oceny zasadności zarzutów kasacyjnych należy na wstępie dostrzec, iż zostały one zbudowane wokół tezy, iż czas, w którym właściciel nieruchomości i organ administracji uzgadniali wysokość odszkodowania za nieruchomość w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., nie stanowi postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a., a zatem czas prowadzonych cywilnych uzgodnień w formie rokowań nie może być traktowany jako niedziałanie organu w sprawie, które mogłoby skutkować jego bezczynnością. Jakkolwiek powyższe stanowisko uznać należy za prawidłowe, to jednak w okolicznościach faktycznych badanej sprawy nie prowadzi ono do podważenia tezy zaskarżonego wyroku o bezczynności organu mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny.
Drugi natomiast polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., I OSK 2674/18; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r. I OSK 1975/20; wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., I OSK 2527/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autonomia woli stron na gruncie cywilnej metody ustalenia odszkodowania nie zakłada istnienia barier czasowych w prowadzeniu takich negocjacji, choć jednocześnie każda ze stron zachowuje uprawnienie do ich zakończenia w razie niesatysfakcjonujących rezultatów i braku widoków na zbliżenie stanowisk. Jeżeli powyższy argument wzbogacimy uwagą, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie reguluje tego jak winny przebiegać uzgodnienia w kwestii odszkodowania i w jakich okolicznościach można uznać, że do uzgodnienia odszkodowania nie doszło, to wyraźnie widać, iż okres uzgadniania wysokości odszkodowania nie stanowi postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a. Nie mają zatem doń zastosowania terminy załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 k.p.a. Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się bowiem m.in. okresów opóźnień niezależnych od organu (art. 35 § 3 k.p.a.).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy jednak zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wnioskodawca złożył w dniu 29 grudnia 2005 r. Z akt sprawy nie wynika aby organ w następnych kilku latach podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie, w szczególności aby informował wnioskodawcę o powodach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazywał termin jej załatwienia – stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. W dniu 13 grudnia 2013 r. wnioskodawca wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury Dzielnicy B[...] o wyznaczenie terminu celem uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, natomiast w dniu 4 grudnia 2015 r. przedstawiono protokół z negocjacji cywilnych przeprowadzonych przez wnioskodawcę i przedstawicieli m.st W[...], wskazujący na brak uzgodnienia wysokości odszkodowania.
Z okoliczności sprawy wynika także, iż organ dwukrotnie, tj. w dniu 4 kwietnia 2016 r. i 16 marca 2017 r. podawał wnioskodawcy – w trybie art. 36 § 1 k.p.a. – terminy zakończenia postępowania administracyjnego. Terminów tych nie dotrzymał, a przed upływem wyznaczonych terminów nie informował strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Wyznaczenie drugiego z ww. terminów załatwienia sprawy nastąpiło wskutek działań ponaglających wnioskodawcy. Istotne jest i to, że w dniu 27 września 2017 r. termin zakończenia niniejszej sprawy wyznaczył Wojewoda M[...], jako organ wyższej instancji. Termin ten także nie został dochowany. W dniu 16 marca 2017 r. organ wyznaczył ponad roczny termin na załatwienie sprawy (do dnia 31 marca 2018 r.), a decyzję w sprawie wydał przekraczając ów termin o 5 miesięcy (dnia 31 sierpnia 2018 r.).
Powyższe okoliczności wskazują, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało rozpoczęte wnioskiem z dnia 29 grudnia 2005 r. W tym dniu wnioskodawca złożył oświadczenie wyrażające jego wolę uzyskania aktu konkretyzującego jego prawa i obowiązki w określonym stanie faktycznym. Wypełnia to przesłankę materialnoprawną decydującą o dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Doszło tym samym do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek uprawnionego podmiotu, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. Z okoliczności sprawy nie wynika aby po wszczęciu postępowania organ administracji podejmował jakiekolwiek czynności, a w szczególności aby prowadził z wnioskodawcą negocjacje mające ustalić wysokość odszkodowania. Te bowiem zostały zainicjowane przez wnioskodawcę pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. i trwały do dnia 4 grudnia 2015 r., kiedy podpisano protokół z przeprowadzonych negocjacji wskazujący na nieosiągnięcie porozumienia.
Mając zatem na uwadze, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem z dnia 29 grudnia 2005 r. i zakończyło się przed organem I instancji wydaniem decyzji z dnia 31 sierpnia 2018 r., to tym samym trwało 12 lat i 8 miesięcy. Uznając zaś, iż negocjowanie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. trwało 2 lata i do tego okresu nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.), to długość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. wyniosła 10 lat i 8 miesięcy. Nie może być wątpliwości, iż powyższe wskazuje na niezałatwienie tejże sprawy w jakimkolwiek terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Ponadto, przytoczone przez Sąd I instancji okoliczności, zasygnalizowane jedynie w niniejszym uzasadnieniu, wyraźnie wskazują na niezałatwienie sprawy także w terminach wyznaczanych przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Trafny jest zatem pogląd Sądu I instancji o bezczynności organu (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i konieczności wyprowadzenia z tego skutków prawnych na gruncie art. 149 § 1 p.p.s.a.
Jednocześnie należy zauważyć, iż brak jest w aktach sprawy takich informacji, z których można by wyprowadzić wniosek, iż negocjacje odszkodowawcze w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. były prowadzone od wszczęcia postępowania do nieowocnego ich zakończenia. Po dniu 4 grudnia 2015 r. nie nastąpiło także wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a jedynie aktualna stała się wówczas administracyjna metoda jego ustalenia. Tym samym konsekwencje bezczynności organu winny być wyprowadzone z analizy zachowania organu w całym okresie trwania postępowania administracyjnego, a zatem od momentu jego wszczęcia.
W świetle przytoczonych powyżej okoliczności nie można zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi naruszenia art. 149 § 1a i art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., tak w zakresie pominięcia całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy, jak i niewzięcia pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, tj. tego, że organ podejmował liczne i celowe czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy determinowany jest m.in. jej charakterem, a w istocie treścią zgłoszonego żądania (zarzutu). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność, a więc taki stan postępowania, w którym organ prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu następuje zatem po ustaleniu, że organ nie załatwił sprawy w terminie, natomiast przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu.
Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, czy też wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w powyższych terminach (vide: wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 37). Jakkolwiek autorka kasacji trafnie odwołała się do powyższego zapatrywania, to jednak nie podała konkretnych okoliczności, które mogłyby wyjaśniać przyczyny: przekraczania przez organ terminów załatwienia sprawy, wskazanych w art. 35 i w art. 36 § 1 k.p.a., nieinformowania wnioskodawcy o powodach przekraczania kolejnych wyznaczonych już terminów, czy wreszcie zaniechania wyznaczenia nowych terminów załatwienia sprawy.
Powyższe nie jest zatem w stanie złagodzić krytycznej oceny przekroczenia terminów załatwienia sprawy, tak w zakresie rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), jak i nałożonej grzywny oraz przyznanej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Skoro w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), to: prowadzenie postępowania administracyjnego przez 10 lat i 8 miesięcy, brak jakichkolwiek działań organu w okresie pierwszych 8 lat biegu tegoż postępowania oraz kilkukrotne przekraczanie wyznaczonych terminów załatwienia sprawy, wyraźnie wskazuje na elementarne i jaskrawe lekceważenie przez organ obowiązków przestrzegania prawa. Stanowi to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., egzemplifikując wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Na zaprezentowaną powyżej ocenę zaskarżonego wyroku nie ma wpływu zarzucane w skardze kasacyjnej wliczenie do czasu trwania postępowania administracyjnego okresu negocjacji prowadzonych w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Jakkolwiek Sąd I instancji z naruszeniem art. 35 § 5 k.p.a. wliczył do tego czasu okres prowadzenia ww. negocjacji, to jednak i po odliczeniu tegoż okresu bezczynność organu sięga takich rozmiarów, że nie można mieć jakichkolwiek wątpliwości czy wahań, iż organ dopuścił się naruszenia prawa w sposób oczywisty i wielokrotny. Wypełnia to dyspozycję art. 149 § 1a p.p.s.a., a tym samym zarzut kasacyjny postawiony w tym zakresie uznać należy za nietrafny.
Motywując zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. autorka skargi kasacyjnej odwołała się wyłącznie do argumentu znacznego wygórowania i nieadekwatności do okoliczności sprawy kwot nałożonej grzywny i przyznanej sumy pieniężnej, a także niejednolitości stosownych przez Sąd I instancji kryteriów oceny. Powyższa argumentacja nie jest dostatecznie doniosła aby podważyć zaskarżony wyrok w powyższym zakresie. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego rodzaju drastycznością w naruszaniu prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a zatem nie można zgodzić się z zarzutem nieadekwatności orzeczonych środków do okoliczności sprawy.
Jednocześnie należy dostrzec, iż art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów zastosowania. W takiej sytuacji przyjmuje się, że wyboru środka dyscyplinującego wskazanego w tym przepisie dokonuje sąd administracyjny dysponując swobodą zbliżoną do uprawnienia dyskrecjonalnego. Z tego też powodu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ocena prawidłowości zastosowanego środka dyscyplinującego polega istotnemu ograniczeniu (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r., II OSK 2943/20; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3140/20, www.orzecznia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności, wskazujące na wielokrotne rażące naruszanie przez organ art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a., nie jest możliwe uznanie za dowolne zastosowanych przez Sąd I instancji środków dodatkowych. Stan stwierdzonej bezczynności organu uzasadnia zarówno obawę, że bez dodatkowej sankcji w postaci grzywny organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, www.orzecznia.nsa.gov.pl), jak i skompensowanie strat wnioskodawcy przez przyznanie sumy pieniężnej (vide: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/165; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r., I OSK 1189/17; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19, www.orzecznia.nsa.gov.pl).
Ponadto należy dostrzec, iż wysokość zastosowanych środków dodatkowych mieści się w granicach ustawowych (art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.) i stanowi poniżej 12% maksymalnej wysokości grzywny oraz poniżej 5% maksymalnej wysokości sumy pieniężnej. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. okazał się zatem bezzasadny.
Z tych względów, uznając iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.