Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 351/20 oddalił skargę L.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej we wsi [...], będącej własnością L.K., m.in. na działki nr [...], nr [...] i nr [...], które "stanowić będą drogi". Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2004 r. W dacie wydania przez Wójta decyzji podziałowej działki nr [...], nr [...] i nr [...] znajdowały się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu Gminy [...] w obrębie [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego Nr [...], poz. [...]), na obszarach oznaczonych symbolami: działka nr [...] – [...] – ciąg pieszo – rowerowy; działka nr [...] – [...] – droga dojazdowa, [...] – droga wewnętrzna; działka nr [...] – [...] – droga wewnętrzna. Działka nr [...] nie została wymieniona w pkt 2 wśród działek, które "stanowić będą drogi".
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. L.K. wystąpił do Starosty [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej "o ustalenie odszkodowania należnego wnioskodawcy w związku z przejęciem przez Gminę [...] własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...] w gminie [...] obejmującej działki o nr: [...], [...], [...] oraz [...] wskazując, że "na podstawie prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. ww. działki zostały przeznaczone pod drogi.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz L.K., za prawo własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zakresie działek nr [...] i nr [...] doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji, natomiast działki nr [...], nr [...] i nr [...] nie mogą być zaliczone do dróg publicznych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył L.K. wskazując, że protokół uzgodnień wysokości odszkodowania sporządzony został jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, a nawet przed jej wydaniem. Podkreślił, że ocena Starosty, iż działki objęte ww. postanowieniem nie stanowią dróg publicznych stoi w sprzeczności z faktem, że Gmina [...] wniosła o ujawnienie się jako ich właściciel w księdze wieczystej nr [...]. W następstwie rozpoznania powyższego zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...] złożył L.K. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 770/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Starosta [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działek nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w [...], gmina [...], które zostały wydzielone na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadził księgę wieczystą nr KW [...]. Wojewoda [...], w następstwie rozpoznania odwołania L.K., decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Organ podkreślił, że wniosek L.K. dotyczył działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], jednakże przedmiotem niniejszego postępowania są jedynie trzy z nich, tj. nr [...], nr [...], nr [...].
Postępowanie Starosty o ustalenie odszkodowania za ww. działki prowadzone było w oparciu o art. 129 ust. 1 i ust 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.". Organ wskazał, że przepis ten, zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. stosuje się do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, i które przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.
Zdaniem organu odwoławczego, Starosta w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. prawidłowo stwierdził, iż działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną, a także brak jest przesłanki do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego o ustaleniu odszkodowania przez Starostę. Jednocześnie zauważył, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] zostały ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], jako własność Gminy [...], a wpisu dokonano na podstawie ww. decyzji podziałowej. Zaś analiza map zawartych na stronie www.geoportal.gov.pl wskazuje, iż w jedynie działki nr [...] i nr [...] są obecnie wykorzystywane jako drogi, wchodzą w skład ulic: [...], [...] i [...]. Zdaniem Wojewody doszło pomiędzy także stronami do uzgodnienia wysokości odszkodowania. W aktach sprawy znajduje się bowiem protokół uzgodnień z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] r., zgodnie z którym Gmina [...] zobowiązała się zapłacić L.K. kwotę [...] zł tytułem odszkodowania za przejęcie na własność przez Gminę prawa własności działki nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2 w [...].
Protokół z negocjacji wraz z poczynionymi w nim ustaleniami został podpisany przez właściciela z zaznaczeniem, ze akceptuje wysokość ustalonego odszkodowania i nie będzie rościł z tego tytułu w przyszłości żadnych praw. Tym samym Wojewoda zauważył, że Starosta wydając decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. prawidłowo oparł się na fakcie uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy L.K. a Gminą [...]. Wojewoda wskazał, że skoro ważność powyższej czynności prawnej nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, to organ administracji zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie.
W ocenie Wojewody nie doszło do naruszenia przepisów u.g.n. gdyż nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania za ww. działki. Zawarcie umowy pomiędzy właścicielem działki a Gminą w przedmiocie odszkodowania (uzgodnienie wysokości odszkodowania) wykluczyło możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Ponieważ doszło do zawarcia umowy w przedmiocie odszkodowania, zanim został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania, postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. w ogóle nie podlegało załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem postępowanie zakończone zostało w trybie cywilnoprawnym. W konsekwencji Wojewoda uznał, że organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł L.K.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W toku postępowania swoje stanowisko w sprawie przedstawiła także Gmina [...] wnosząc o oddalenie skargi.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał powyższą skargę L.K. za niezasadną. Sąd wskazał, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego może być przedmiotem postępowania administracyjnego jedynie wtedy, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. W niniejszej sprawie dopuszczenie ustalenia między stronami kwoty odszkodowania za wywłaszczone grunty nie budzi wątpliwości, zaś kwestią sporną jest możliwość dokonania takich wiążących ustaleń jeszcze przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. W tym zakresie Sąd I instancji powołał się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (vide: wyrok SN z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt V CSK 261/17; wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17).
Nadto wskazał, że właściciel nieruchomości podlegającej podziałowi i przedstawiciele Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2004 r. przeprowadzili negocjacje w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu nr [...], nr [...] i nr [...], ustalając odszkodowanie na kwotę [...] zł. Protokół z negocjacji wraz z poczynionymi w nim ustaleniami został podpisany przez właściciela z zaznaczeniem, że akceptuje wysokość ustalonego odszkodowania i nie będzie rościł z tego tytułu w przyszłości żadnych praw. W związku z tym, w decyzji zatwierdzającej podział z dnia [...] czerwca 2004 r., organ nie zawarł rozstrzygnięcia dotyczącego odszkodowania za działki wydzielone pod drogi, które przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu, nie stanowiło to przesłanki do złożenia przez właściciela wniosku o odrębne ustalenia tego odszkodowania w drodze administracyjnej, gdyż roszczenie to zostało już skonsumowane w drodze cywilnoprawnej.
Sąd I instancji podniósł także, że na ocenę tę nie ma wpływu fakt, iż ustalenia odnośnie odszkodowania zostały przeprowadzone jeszcze przed wydaniem decyzji o podziale, gdyż warunkiem skuteczności takich działań jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. Jak natomiast wskazuje analiza treści protokołu z dnia [...] czerwca 2004 r. właściciel wiedział jakie działki będą podlegać podziałowi, w konsekwencji jakie działki powstaną i o jakim przeznaczeniu. W protokole też wyraźnie wskazano numery działek, które przechodzą na własność organu i za które przysługuje właścicielowi odszkodowanie oraz w jakiej kwocie.
Tym samym do ustalenia odszkodowania za konkretne działki doszło w drodze cywilnoprawnej, a skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Uchylenie się bowiem od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać w trybie postępowania cywilnego, a nie przed organami administracyjnymi. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82 – 88 K.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie jest także właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L.K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 151 P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, czego wyrazem jest nie uwzględnienie skargi mimo zaistnienia rażącego naruszenia prawa jakim było wydanie decyzji umarzającej podstępowanie administracyjne, mimo iż sprawa podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, które to uchybienie skutkowało pozbawieniem strony skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy;
- 2. art. 151 P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 153 P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu czego wyrazem jest oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] pozostaje w rażącej sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 770/18;
- 3. art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a dotyczących:
- 1. tego, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] pozostaje w rażącej sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 770/18;
- 2. błędnego zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. przez uznanie, iż przepis ten dopuszcza negocjacyjne ustalanie wysokości odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi publiczne zanim jeszcze decyzja podziałowa zostanie wydana;
- 3. publicznego charakteru dróg zlokalizowanych na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...], czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. i uniemożliwienie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku;
- II. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art 98 ust. 3 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa została wydana.
Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać sprawy w innym składzie – innemu sądowi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina [...] wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. W tym zakresie konieczne jest wskazanie, że w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 770/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, iż "ponownie rozpoznając sprawę organ w postępowaniu administracyjnym stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. rozpatrzy cały materiał dowodowy, a następnie rozpozna sprawę merytoryczne, wydając stosowną do wyników postępowania wyjaśniającego decyzję administracyjną". Jakkolwiek w powyższym wskazaniu jest mowa o merytorycznym rozpoznaniu sprawy, to jednak nie można tego odczytywać jako przesądzenia, iż w sprawie winno zostać wydane orzeczenie rozstrzygające co do istoty zgłoszone żądanie, a tym samym w następstwie ponownego rozpoznania sprawy postępowanie nie może zostać umorzone. Aby określona ocena wyrażona w motywach wyroku miała moc oceny prawnej o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie.
Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (vide: A.Kabat [w:] B.Dauter, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., LEX/el. 2019, uwagi do art. 153). Konieczne jest zatem odniesienie sformułowań użytych w uzasadnieniu wyroku chociażby do kontekstu sprawy, w ramach której ww. wskazanie zostało zawarte. Jeżeli weźmie się pod uwagę, iż ww. wyrok wydany został w następstwie skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., a Sąd I instancji wskazał, iż "z wydanych przez organy postanowień nie wynika (...) aby wystąpiła oczywista podstawa, która uzasadniałaby odmowę wszczęcia postępowania", to nie sposób twierdzić, iż Sąd miał warunki po temu aby móc przesądzić, iż w sprawie winna być wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty.
Niezależnie jednak od powyższej uwagi wypada dostrzec, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu powyższego wyroku wyraźnie wskazuje w jakim znaczeniu używa pojęcia "merytoryczne rozpoznanie sprawy", wprost wskazując, iż "W niniejszej sprawie były (...) podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, służącego ocenie wystąpienia materialnoprawnych podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przy ocenie przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., dotyczącej jedynie kwestii czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego.
Należy zauważyć, że w przypadku stwierdzenia w wyniku podjętych przez organ działań, że żądanie wydania rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe, organ powinien umorzyć postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.". Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mówiąc o "merytorycznym rozpoznaniu sprawy" nie wykluczył umorzenia postępowania, bowiem wyniki oceny wystąpienia materialnoprawnych podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia mogą prowadzić do jego bezprzedmiotowości, a w konsekwencji skutkować umorzeniem postępowania. Zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok nie został zatem wydany z naruszeniem wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 770/18, a tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a.
Nie jest także trafnie podniesiony zarzut naruszenia 105 § 1 K.p.a. Ocenę tegoż zarzutu należy poprzedzić stwierdzeniem, iż skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości ustalenia, iż w dniu [...] czerwca 2004 r. pomiędzy Gminą [...] i L.K. doszło do negocjacji i uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejęcie przez Gminę [...] prawa własności działek nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchni 4336m2, położonych w [...], a Starosta [...] wydając decyzję podziałową z dnia [...] lipca 2019 r. oparł się na fakcie uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy L.K. a Gminą [...]. Petryfikacja tych okoliczności ma kluczowe znaczenie dla oceny istnienia przedmiotu niniejszego postępowania, umożliwiającego załatwienie w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygającej co do istoty sprawę odszkodowania z ww. działki.
Uwagi tyczące istnienia przedmiotu badanego postępowania odszkodowawczego należy rozpocząć od odwołania się do treści art. 98 ust. 3 u.g.n., który regulując kwestie słusznego odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne, wskazuje na dwa odrębne tryby ustalenia tegoż odszkodowania. Pierwszym jest uzgodnienie w drodze rokowań przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugim, aktualizującym się wyłącznie w sytuacji fiaska rokowań, jest ustalenie odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym przeprowadzenie powyższych rokowań, mających cywilnoprawny charakter, jest obligatoryjne (vide: wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., I OSK 2674/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy zauważyć, iż do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogi doszło już w fazie rokowań, a ustalone w ten sposób odszkodowanie zostało wypłacone skarżącemu.
Dla kwestii przedmiotu badanego postępowania administracyjnego wynikają z powyższego trzy doniosłe konsekwencje. Po pierwsze, nastąpiło już ustalenie i wypłata odszkodowania za ww. nieruchomości; po drugie, ustalenie odszkodowania nastąpiło przy zastosowaniu instrumentów mających cywilnoprawny charakter i po trzecie, tryb postępowania administracyjnego dla ustalenia tegoż odszkodowania nie mógł znaleźć zastosowania. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2017 r. o ustalenie odszkodowania. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje bowiem wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej, z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie (vide: T.Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32-58).
Skoro decyzja administracyjna, jako forma działania administracji, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy norma materialna prawa administracyjnego przewiduje podstawę do jej wydania, to o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego decyduje stwierdzenie, że ustawodawca nie przewidział możliwości stosowania formy decyzji administracyjnej w określonej sytuacji społecznej, z tego powodu, że pozostaje ona poza zakresem zadań i kompetencji przypisanych organom administracji publicznej, albo dlatego, że właściwą reakcją na tę sytuację jest zastosowanie innych form działania niż decyzja. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (vide: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990/1/16; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustalenie odszkodowania w drodze cywilnoprawnych rokowań, a następnie jego wypłata mają kluczowe znaczenie nie tylko dla oceny istnienia przedmiotu badanej sprawy ale także stanowią istotną barierę dla możliwości weryfikacji powyższej kwestii w toku postępowania administracyjnego. Trafnie na tą kwestię zwracały uwagę organy i Sąd I instancji podkreślając aktualność skutków przeprowadzonych rokowań odszkodowawczych. Uchylenie się przez skarżącego od skutków owej czynności prawnej nie mogło nastąpić w toku niniejszego postępowania. Autonomia woli stron, będąc podstawową zasadą prawa cywilnego, może zostać przełamana wyłącznie w określonych warunkach i na gruncie przewidzianej do tego procedury, w tym w razie sporu, w toku postępowania przed sądem powszechnym. W takiej sytuacji brak jest możliwości potwierdzenia istnienia w badanej sprawie takich aspektów, które mogłyby aktualnie wskazywać na możliwość rozstrzygania kwestii odszkodowawczej na gruncie regulacji administracyjnej.
Tym samym zasadnie organy i Sąd I instancji skonstatowały istnienie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 K.p.a.), a w konsekwencji nie miały sposobności do oceny zasadności wniosku inicjującego to postępowania. Z pominięciem powyższych okoliczności autor kasacji zarzuca zatem pomylenie w zaskarżonym wyroku kwestii bezprzedmiotowości postępowania z bezzasadnością żądania.
Jednocześnie należy dostrzec, iż przesłanką umorzenia postępowania na gruncie art. 105 § 1 K.p.a. nie jest jej oczywistość bezprzedmiotowości. Warunek "oczywistości" formułowany jest na gruncie art. 61a § 1 K.p.a., gdzie przyjmuje się, iż owa bezprzedmiotowość nie powinna budzić żadnych wątpliwości, a stwierdzenie jej istnienia może nastąpić bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego (vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestie te w okolicznościach niniejszej sprawy trafnie wyłożył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Tym samym bezzasadnie autor kasacji w braku owej oczywistość bezprzedmiotowości upatruje naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.
Nie można także zgodzić się z autorem kasacji, iż podstawę sprawy administracyjnej w zakresie ustalenia odszkodowania może stanowić samodzielnie przywołany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten bowiem nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, lecz ma wyłącznie charakter blankietowy, a materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., I OSK 2058/20; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., I OSK 1691/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor kasacji nie wskazuje takiej normy dopełnienia powyższego przepisu, natomiast taką normę, z uwagi na przywołane powyżej okoliczności sprawy, nie może być art. 98 ust. 3 u.g.n.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Autor kasacji nie wskazuje na istnienie takich braków, powołuje się natomiast na nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Powyższy zarzut nie stanowi o wadliwości powyższej regulacji. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej sprawie brak jest wątpliwości co do podstawy faktycznej i prawnej wyrokowania.
W odniesieniu do powyższego zarzutu należy także wskazać, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. Nie ulega wątpliwości, iż ocena bezprzedmiotowości postępowania wyprzedza ocenę zasadności żądania strony. Organ z urzędu bada bowiem w każdym stadium postępowania jego przedmiotowość i obligatoryjnie wydaje decyzję o umorzeniu wszczętego postępowania w każdej sytuacji gdy okaże się, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i to niezależnie z jakiejkolwiek przyczyny. Jeżeli zatem przedmiotem oceny zaskarżonym wyrokiem była decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, której legalność wydania potwierdził Sąd I instancji, konstatując poprawność stanowiska organów o bezprzedmiotowości postępowania, to jednocześnie zasadnie uznał, iż zarzuty skargi odnoszące się do kwestii zasadności wniosku strony, jako znajdujące się poza zakresem kontrolowanego rozstrzygnięcia, nie mogą być przedmiotem merytorycznej wypowiedzi Sądu.
Wypowiedź taka w okolicznościach badanej sprawy miałaby bowiem wyłącznie abstrakcyjny charakter. Ponadto uwzględniając treść art. 141 § 4 P.p.s.a., brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie w sprawie, nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., I OSK 634/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiając zatem wyjaśnienie podstawy prawnej umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast okoliczność, iż Sąd ten nie podzielił argumentacji skargi, chociażby w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, prawidłowości zastosowania art. 153 P.p.s.a. lub art. 98 ust. 3 u.g.n., nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Ewentualna wadliwość w tym zakresie, będąc skutkiem błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania określonych regulacji prawnych, winna być kwestionowana przez postawienie konkretnych zarzutów kasacyjnych. Co zresztą autor kasacji częściowo uczynił stawiając zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. i art. 98 ust. 3 u.g.n.
Nie jest także trafnie podniesiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Niezwiązanie granicami skargi, o czym stanowi powyższy przepis, oznacza, że sąd administracyjny ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor kasacji nie powołał się na którąkolwiek z powyższych okoliczności, a zatem brak jest podstaw do potwierdzenia zasadności powyższego zarzutu.
Nie jest także zasadny zarzut podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Trafnie autor kasacji dostrzega zapatrywanie prawne wyrażone w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazuje na istnienie linii orzeczniczej dopuszczającej ustalenie odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne na podstawie rokowań przeprowadzonych zanim jeszcze wydana została decyzja podziałowa (vide: wyrok SN z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt V CSK 261/17, www.sn.pl; wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zapatrywanie akceptowane jest także w nauce prawa, gdzie wskazuje się, iż wysokość tego odszkodowania w pierwszej kolejności ustala się w drodze uzgodnień między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, co oznacza, że wysokość ta może zostać ustalona jeszcze przed dokonaniem podziału nieruchomości.
Aby jednak tak ustalone odszkodowanie przysługiwało konieczne jest przejście gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z mocy prawa, na skutek wydzielenia drogi publicznej z nieruchomości, która podlegała podziałowi. (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, uwagi do art. 98). W okolicznościach badanej sprawy nie budzi wątpliwości wypełnienie powyższych warunków.
Powyższe zapatrywanie znajduje potwierdzenie nie tylko w wynikach wykładni językowej art. 98 ust. 3 u.g.n., na co powoływano się kształtując powyższą linię orzecznictwa, ale także w wynikach wykładni celowościowej tejże regulacji, należycie wartościującej cywilistyczną metodę ustalenia odszkodowania w drodze rokowań stron, w szczególności akcentującą swobodę kontraktową na gruncie zasady autonomii woli stron (vide: wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie należy podkreślić, iż regulacje u.g.n. nie statuują bariery dla określenia czasu przeprowadzenia takich rokowań. Z tego też powodu nie tylko pozbawione oparcia w prawie, ale także nazbyt formalistyczne stanowisko prezentuje autor kasacji domagając się podważenia skutków przeprowadzonych rokowań, tylko z tego powodu, że rokowania zostały przeprowadzone przed wydaniem decyzji podziałowej.
Rzecz jasna, nie można zgodzić się no to aby wyniki owych rokowań pozostawały w oderwaniu od samego podziału i jego treści. W tym bowiem wyraża się konieczność uwzględnienia przy ustalaniu odszkodowania treści art. 98 ust. 1 u.g.n. Konieczne jest zatem odpowiednie skonkretyzowanie w toku prowadzonych rokowań okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących podstawę obowiązku ustalenia i wypłaty odszkodowania. W okolicznościach badanej sprawy dokonanie powyższej konkretyzacji nie budzi zastrzeżeń. Kwestie te trafnie akcentował Sąd I instancji, dokonują ich analizy na gruncie postanowień protokołu uzgodnień z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] r., co w skardze kasacyjnej nie spotkało się z próbą podważenia. Przy czym należy wyraźnie zauważyć, iż w przypadku sporu między stronami rokowań co do ważności lub skuteczności wyników tej czynności prawnej, rozstrzyganie w tych kwestiach należy do kompetencji sądu powszechnego, a organ administracji w sprawie o ustalenie odszkodowania winien jedynie ustalić, czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z zawartego porozumienia.
Nie może bowiem zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego (vide: wyrok SN z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt V CSK 261/17, www.sn.pl; wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższych uwag musi być jasne, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, nie podziela wcześniejszego stanowiska tegoż Sądu w kwestii czasu prowadzenia rokowań odszkodowawczych za grunt przejęty pod drogę. Jednocześnie nie dostrzega podobieństwa badanej sprawy ze sprawą rozstrzygniętą przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r., I OSK 2997/19 (winno być: I OSK 2977/19), skoro tyczyła ona zrzeczenia się przez stronę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, a samo zrzeczenie się odszkodowania nastąpiło już po wydaniu decyzji podziałowej, a przed jej ustatecznieniem się.
Konsekwencją powyższych uwag jest także konieczność odmowy potwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia przepisów wynikowych na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 P.p.s.a. Przepisy wynikowe nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego rodzaju przepisów, winien bezpośrednio powiązać ów zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybiono w zaskarżonym wyroku i wykazać tego rodzaju naruszenie prawa, które skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem przepisu wynikowego. Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, za niezasadne uznać należy także zarzuty skierowane do art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 P.p.s.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Pozbawione oparcia w prawie jest żądanie Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podmiot ów, nie będąc w okolicznościach niniejszej sprawy skarżącym kasacyjnie, skarżącym ani też organem administracji, nie jest uprawnionym do zwrotu takich kosztów na gruncie art. 203 i art. 204 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.