Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 694/14 oddalił skargę P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:
Starosta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 122 ust. 1 i 3, art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), orzekł o:
- 1) ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w L., oznaczonej ewidencyjnie numerami działek [...] i [...], obręb L., gmina Z. o powierzchni łącznej [...] ha, której współwłaścicielami są: M. K., J. B., A. B., J. B., B. K. i T. K., dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez zezwolenie P. - Operator Spółce Akcyjnej z siedzibą w W. na przeprowadzenie trójtorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 2 x 400 kV + 220 kV do stacji G. I poprzez zdemontowanie istniejącej linii elektroenergetycznej 220 kV oraz wybudowanie w jej miejscu nowego słupa oraz podwieszenie przewodów i osprzętu nowej linii elektroenergetycznej;
- 2) wyznaczeniu strefy o szerokości 60 m wzdłuż osi linii, w której może wystąpić natężenie pola elektrycznego o wartości większej od 1 kV/m lub natężenie pola magnetycznego o wartości większej od 60 A/m i nie może być realizowana zabudowa mieszkaniowa;
- 3) nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w pkt 1.
Zakres planowanej inwestycji na terenie działek oznaczonych ewidencyjnie numerami [...] i [...] położonych w L., przedstawiono w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji.
Starosta K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., wydanym na wniosek P. Spółki Akcyjnej, sprostował na podstawie art. 113 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oczywistą omyłkę w powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. w ten sposób, że zastąpił załącznik graficzny do przedmiotowej decyzji załącznikiem graficznym dołączonym do niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że dołączony do decyzji załącznik graficzny przedstawiający przedmiotową inwestycję w zakresie od słupa [...] do stacji G. nieprecyzyjnie określa przebieg linii elektroenergetycznych, co było spowodowane niedokładnym spasowaniem arkuszy mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych.
Zażalenie na to postanowienie złożył J. B., zarzucając naruszenie art. 113 §1 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazał, że niewłaściwy przebieg linii nie był spowodowany niedokładnym spasowaniem arkuszy mapy, lecz wynika z braku wyjaśnienia sprawy przez organ przed wydaniem decyzji. Błędne określenie w załączniku przebiegu linii elektroenergetycznej i rozmiaru ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi istotną wadę przedmiotowej decyzji, której nie można usunąć w trybie sprostowania.
Wojewoda P., po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchylił postanowienie z [...] lutego 2014 r. i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji w sprawie sprostowania decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że od decyzji z [...] kwietnia 2008 r. zostało złożone odwołanie. Po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 291/12 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 13 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 404/11 Wojewoda P. decyzją z [...] lipca 2013 r. uchylił decyzję Starosty K. z [...] kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z wniesionymi skargami na tę decyzję Wojewoda postanowieniem z [...] września 2013 r. wstrzymał wykonanie decyzji kasacyjnej z [..] lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 713/13 oddalił skargi wniesione na decyzję Wojewody P. z [...] lipca 2013 r.
Wcześniej, bo [...] listopada 2013 r., P. Spółka Akcyjna wniosły do Starosty K. o sprostowanie decyzji z [...] kwietnia 2008 r.
Wojewoda, w tym stanie rzeczy stwierdził, że Starosta K. wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. sprostował decyzję, która została wcześniej uchylona ostateczną decyzją, a więc została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że postępowanie w sprawie sprostowania było od samego początku bezprzedmiotowe i jako takie powinno podlegać umorzeniu. Organ wyjaśnił przy tym, że wydanie postanowienia z dnia [...] września 2013 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nie ma znaczenia w sprawie, gdyż wstrzymanie wykonania nie wycofuje decyzji z obrotu prawnego tylko zawiesza w czasie jego wykonanie.
Ponadto Wojewoda odniósł się do sprostowania decyzji i uznał, że zmiana załącznika do decyzji, który określa zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie może być uznana za błąd pisarski czy rachunkowy ani za inną oczywistą omyłkę. W ocenie Wojewody, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 113 §1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nie tylko nieprawidłowym uznaniem, że dopuszczalne jest dokonanie sprostowania załącznika, ale również próbą sprostowania decyzji, która z uwagi na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, nie mogła podlegać żadnym zmianom.
Skargę na postanowienie Wojewody Pomorskiego złożyła P. Spółka Akcyjna z siedzibą w K., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że postępowanie przed organem pierwszej instancji nie było bezprzedmiotowe, a także naruszenie art. 113 §1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niedokładne połączenie ze sobą dwóch arkuszy mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji nie stanowi oczywistej omyłki uzasadniającej dokonanie sprostowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalanie podtrzymując argumentację zawartą z zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 694/14 oddalił skargę. Sąd podzielił pogląd Wojewody o niedopuszczalności sprostowania decyzji w zakresie wskazanym we wniosku inwestora i wyjaśnił, że ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1, nakłada na organ administracyjny obowiązek precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa własności nieruchomości. Decyzja musi więc jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość. Jest to więc istotny element rozstrzygnięcia w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i z tego powodu nie może on podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 K.p.a. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji w drodze sprostowania naprawiał błędy w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., gdyż załącznik graficzny przedstawiający przedmiotową inwestycję w zakresie od słupa [...] do stacji G. I nieprecyzyjnie określał przebieg linii elektroenergetycznych, co stwierdził Starosta w postanowieniu o sprostowaniu.
Nie ma przy tym znaczenia argument, że nastąpiło to z powodu niedokładnego spasowania arkuszy mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych. Istotne jest bowiem, że na skutek zastąpienia załącznika graficznego dołączonego do decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. załącznikiem dołączonym do postanowienia o sprostowaniu nastąpiła istotna zmiana rozstrzygnięcia w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uczestników postępowania. Sąd podkreślił, że sprostowanie, którego dokonał organ pierwszej instancji, nie było prawidłowe, ponieważ doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego. Nie była to więc oczywista omyłka, która mogłaby podlegać sprostowaniu art. 113 § 1 K.p.a.
Ponadto Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał sprostowania decyzji po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji z [...] lipca 2013 r. uchylającej decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejno decyzja ta była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 713/13 oddalił wniesione przez strony skargi. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd odniósł się również do złożonego przez skarżącą wniosku o sprostowanie, stwierdzając, że nie miało znaczenia dla tamtej sprawy wyjaśnienie skarżącego inwestora, że domaga się usunięcia stwierdzonych uchybień decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. poprzez sprostowanie tej decyzji w trybie art. 113 K.p.a. Sąd zaznaczył tylko na marginesie, bo nie było to przedmiotem kontroli w tamtej sprawie, że sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej.
Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. Skoro, jak wskazywano w uzasadnieniu wyroku w tamtej sprawie, obszar ograniczenia prawa własności ma kluczowe znaczenie w decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, nie można przyjąć, że korekta granic tego ograniczenia może nastąpić poprzez sprostowanie decyzji. Jest to kwestia na tyle istotna, że jej zmiana doprowadzi do merytorycznej zmiany decyzji, co w trybie art. 113 K.p.a. jest niedopuszczalne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 579/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sad podniósł także, że sprostowanie decyzji przez organ pierwszej instancji w istotnym zakresie nastąpiło po zamknięciu przez sąd rozprawy w sprawie II SA/Gd 713/13. Orzekając w tejże sprawie, Sąd dokonywał natomiast oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej i zwrócił uwagę na ustalenie w zaskarżonej decyzji Wojewody P., że załącznik graficzny do decyzji starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r., stanowiący jej integralną część i obrazujący przebieg inwestycji nie jest zgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza Gminy Z. z [...] marca 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Sprostowanie decyzji poprzez wymianę załącznika wpłynęłoby więc w sposób istotny na rozstrzygnięcie Sądu, powodując przy tym szereg wątpliwości w tym zakresie, co także świadczy o tym, że zakres tego sprostowania wykroczył poza dopuszczalne granice.
Sąd Wojewódzki wskazał również, że organ odwoławczy, zamiast uchylać postanowienie organu pierwszej instancji i umarzać postępowanie w sprawie sprostowania decyzji, powinien był odmówić sprostowania decyzji. Jednakże skutek postanowienia o umorzeniu postępowania z powodu braku podstaw do sprostowania decyzji jest taki sam jak postanowienia o odmowie sprostowania z tej przyczyny. Zatem nawet przyjęcie, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie naruszył art. 105 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a., nie mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, jako że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Sąd wyjaśnił, że postępowanie w sprawie sprostowania decyzji nie stało się bezprzedmiotowe z powodu wyeliminowania podlegającej sprostowaniu decyzji z obrotu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. została uchylona decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r., której nadany był rygor natychmiastowej wykonalności i sprawę przekazano temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy błędnie jednakże ocenił skutki wstrzymania wykonania decyzji kasacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., wydanym na podstawie art. 9 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda P. z urzędu wstrzymał bowiem wykonanie kasacyjnej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. do czasu wydania prawomocnego wyroku przez sąd administracyjny. Bezsporne jest, że wyrok z dnia 26 lutego 2014 r. II SA/Gd 713/13 oddalający skargi na decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., nie jest prawomocny, a więc nie był także prawomocny w dacie orzekania w przedmiocie sprostowania.
Kwestia prawidłowości postanowienia o wtrzymaniu wykonania decyzji kasacyjnej pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Istotne w sprawie niniejszej jest, że takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym, co powoduje niewykonalność decyzji kasacyjnej, a więc nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego skutecznie decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., której to nadano rygor natychmiastowej wykonalności. To zaś oznacza, że postępowanie w sprawie sprostowania nie było bezprzedmiotowe. Jednakże to uchybienie nie dyskwalifikuje zaskarżonego postanowienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P. Akcyjna z siedzibą w K., reprezentowane przez radcę prawnego M. S.. W skardze zarzuciły naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienia i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania – art. 113 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że załącznik graficzny, stanowiący część decyzji z 3 sierpnia 2008 r. przedstawiający przebieg inwestycji przez nieruchomość uczestników, nie podlega sprostowaniu, zaś nieprecyzyjne określenie przebiegu linii elektroenergetycznej na skutek niedokładnego spasowania arkuszy mapy sytuacyjno-wysokościowej nie stanowi oczywistej omyłki. Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
B. K. – uczestniczka postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 113 § 1 K.p.a. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej, należało uznać je za niezasadne.
Zgodnie z art. 113 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przedmiotem sprostowania mogą być jedynie błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste i – co wymaga podkreślenia – nieistotne omyłki popełnione w wydanych przez organ administracji państwowej decyzjach. Błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, a błąd pisarski - widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazów, w szczególności niezgodne z jego znaczeniem w języku polskim, widocznie mylna pisownia, odmiana lub ortografia albo widoczne niezamierzone opuszczenie wyrazu lub wyrazów. Inne oczywiste omyłki to zaś omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi lub rachunkowymi, a więc tylko omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną przez organ, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa itp.
Oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy też innego wynikać powinna bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku czy też innymi okolicznościami (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2014 r. II OSK 831/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie nie może bowiem prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się konieczność zindywidualizowanego badania w każdej rozpatrywanej sprawie, czy mamy do czynienia z niewątpliwym błędem pisarskim czy omyłką. Pojęcie "oczywistej omyłki" ma wszak charakter niedookreślony, odsyłający do systemu pojęć i ocen pozaprawnych, wyłączający w konsekwencji automatyzm przyjmowanych kryteriów na rzecz pewnej elastyczności, pozwalającej urealnić dokonywaną kwalifikację prawną i dopasować ją do różnych, nierzadko niepowtarzalnych i jednostkowych aspektów badanej sytuacji.
W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że w decyzji Starosty K. z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] doszło do błędu polegającego na tym, że załącznik graficzny przedstawiający przedmiotową inwestycję w zakresie od słupa [...] do stacji G. nieprecyzyjnie określił przebieg linii elektroenergetycznych. Według wyjaśnień organu administracyjnego było to wynikiem niedokładnego spasowania arkuszy mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że niedopuszczalne jest sprostowanie decyzji w zakresie wskazanym we wniosku inwestora z tego względu, że decyzja w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o której mowa w art. 124 ust. 1, musi jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość. Jest to istotny element rozstrzygnięcia w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, który nakłada na organ administracyjny obowiązek precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa własności nieruchomości. Stanowisko to uznać należy za uzasadnione. Rację ma też Sąd Wojewódzki twierdząc, że nie ma przy tym znaczenia argument, że nastąpiło to z powodu niedokładnego spasowania arkuszy mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych. Istotne jest bowiem to, że na skutek zastąpienia załącznika graficznego dołączonego do decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. załącznikiem dołączonym do postanowienia o sprostowaniu nastąpiła istotna zmiana rozstrzygnięcia w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uczestników postępowania.
Jak było wskazane powyżej, sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. W rozpoznawanej sprawie zaś obszar ograniczenia prawa własności ma kluczowe znaczenie w decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości i stanowi kwestię na tyle istotną, że jej zmiana doprowadzi do merytorycznej zmiany decyzji. A zatem nie można przyjąć, że korekta granic tego ograniczenia może nastąpić poprzez sprostowanie decyzji. Jest to w trybie art. 113 K.p.a. niedopuszczalne. Tryb ten nie może służyć naprawianiu błędów popełnionych przez organ administracji publicznej w stosowaniu prawa, a więc nie mogą być przedmiotem tego postępowania mylne ustalenia faktyczne lub błędne zastosowanie przepisów prawa.
Nie można więc zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że nieprawidłowo podzielił stanowisko Wojewody P. o wydaniu postanowienia Starosty K. z [...] lutego 2014 r. z naruszeniem art. 113 § 1 K.p.a. i nie zastosował wobec zaskarżonego postanowienia kasacyjnego z 26 sierpnia 2014 r. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.