Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk851/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Starosta [...] uznał, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] oznaczona Nr geod.: [...] o pow. [...] ha, powstała z podziału wywłaszczonej działki Nr [...] o pow. [...] ha, i [...] o pow. [...] ha, powstała z podziału wywłaszczonej działki Nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność Gminy [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia i orzekł o jej zwrocie wnioskodawcom: S. S., H. Z. oraz D. J. Powyższa decyzja, w wyniku rozpoznanego od niej odwołania, została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], z uwagi na naruszenie art. 79 § 1 k.p.a.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...], decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uznał. że opisana powyżej nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i dokonał jej zwrotu na rzecz: S. S. – udział w 1/3, H. Z. – udział w 1/3 i D. J. – udział w 1/3. Ustalił także w oparciu o opinie rzeczoznawcy majątkowego wysokość zwaloryzowanego odszkodowania zobowiązując do jego zwrotu na rzecz Gminy [...] H. Z., S. S. i D. J. po 5.118,10 zł.
Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 1976 r. Nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...], działka o Nr [...] w obrębie [...] została przeznaczona pod ogród działkowy.
Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1977 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa kompleksu nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], w tym nieruchomości o Nr geod. [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność S. i J. S.. Jako cel wywłaszczenia wskazano urządzenie ogrodu działkowego.
W czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywała ustawa z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, która w art. 1 ust. 1 definiowała pojęcie ogrodu działkowego. Zgodnie z jego treścią ogrodem działkowym jest obszar ziemi uprawnej podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w niezbędne urządzenia do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne przeznaczone do użytku określonego w ust. 2.
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że w toku postępowania organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdzono, iż teren jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą oraz drzewami i krzewami z samosiewu. Na obszarze nieruchomości nie stwierdzono trwałych elementów zagospodarowania. Działka Nr [...] od strony południowej graniczy z pasem drogowym ulicy [...], natomiast z pozostałych stron graniczy z terenami niezagospodarowanymi. Z kolei działka [...] graniczy z ogrodzonym terenem ogródków działkowych od strony zachodniej, od strony wschodniej z terenem niezagospodarowanym, od strony południowej działka sąsiaduje z działką Nr [...], a od strony północnej z drogą gruntową. Na części działki Nr [...], na wysokości bramy ogrodu działkowego, widoczne są ślady przejazdu między ogrodem działkowym, a drogą gruntową biegnącą równolegle do działki o Nr geod. [...], która jest zlokalizowana na działkach o Nr [...] i [...].
Zdaniem organu II instancji, nieruchomość w obecnym stanie nie odpowiada definicji ogrodu działkowego, bowiem teren nie jest ogrodzony, nie jest wyposażony w niezbędne urządzenia do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne i nie jest przeznaczony do użytku. Teren ten nie mieści się także w obecnie obowiązującej definicji ogrodu działkowego wynikającej z ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 tej ustawy pod pojęciem ogrodu działkowego należy rozumieć wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych składające się z działek i terenu ogrodzonego służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Na podstawie zdjęć lotniczych z lat 1973 i 1976 organ ustalił, że droga dojazdowa zlokalizowana na tym terenie byłą urządzona przed wywłaszczeniem nieruchomości w roku 1977, zaś obszar ten był wykorzystywany rolniczo, a środkowa część terenu była wykorzystywana jako droga dojazdowa do pól uprawnych.
Podzielając te ustalenia organ II instancji stwierdził, iż zasadne było przyjęcie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i stała się zbędna na cel w jakim została wywłaszczona. Jednocześnie organ podzielił także stanowisko organu I instancji wskazując, że nie można uznać za zrealizowanie celu wywłaszczenia drogi gruntowej powstałej w wyniku działania osób trzecich. Podzielił też stanowisko organu I instancji, że dojazd do istniejącego ogrodu działkowego jest zapewniony przez wjazd zlokalizowany bezpośrednio przy ul. [...] oraz wjazd zlokalizowany przy ul. [...]. Zrealizowanie celu wywłaszczenia na części wywłaszczonej nieruchomości nie dawało podstawy do przyjęcia, że cel został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości.
Uznając zatem, że na nieruchomościach o Nr [...] i [...] powstałych z podziału wywłaszczonych nieruchomości [...] i [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji znajduje podstawę prawną w art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skargę od ww. decyzji wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie:
- - przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;
- - przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n., poprzez uznanie, iż część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wskazanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny jest prawidłowy i oparty na dowodach zebranych w toku postępowania administracyjnego. Wynika z niego, że na działkach o Nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha stanowiących część uprzednio wywłaszczonych pod ogrody działkowe nieruchomości o Nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha nie został zrealizowany cel wywłaszczeniowy, jakim było urządzenie ogrodu działkowego. Ustalenie w tym zakresie organ oparł na faktycznym stanie nieruchomości stwierdzonym w toku oględzin i udokumentowanym dokumentacją fotograficzną.
Jednocześnie wskazując na definicję ogrodu działkowego zawartą w ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 9 marca 1949 r. obowiązującą do dnia uchwalenia nowej ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych stwierdził, że na tych nieruchomościach nie stwierdzono trwałych elementów zagospodarowania terenu niezbędnych do funkcjonowania ogrodu działkowego. Zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1973, 1976, 1981 dla obszaru oznaczonego obecnie jako działka [...] potwierdzają, że droga dojazdowa na tym terenie była już urządzona przed wywłaszczeniem. Z opisów tych zdjęć wynika, że obszar ten przed wywłaszczeniem był wykorzystywany rolniczo, a przedmiotowa droga była wykorzystywana jako droga dojazdowa do pól uprawnych. Stan taki utrzymuje się do chwili obecnej, z tym że nieruchomości te nie są użytkowane rolniczo i pozostają w stanie niezagospodarowanym porośniętym roślinnością trawiastą drzewami i krzewami z samosiewu.
Z ustaleń tych wynika, że na wskazywanym powyżej terenie nie został zrealizowany cel wywłaszczenia co uzasadniało, jak trafnie oceniły to organy, nakazanie zwrotu nieruchomości w postaci działek o Nr [...] i [...]. Okoliczność, iż na części wywłaszczonej nieruchomości cel ten został zrealizowany nie stoi na przeszkodzie w zwrocie tej części nieruchomości, na której cel zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu nie został zrealizowany. Podstawą prawną zwrotu części nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia stanowi art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy zaistnieniu przesłanek z art. 137 ust. 1 tejże ustawy i taką też podstawę wskazano w zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu, podnoszony przez organ zarzut, że zwrot nieruchomości pozbawi istniejący na części wywłaszczonej nieruchomości ogród działkowy dostępu do drogi publicznej nie stoi na przeszkodzie w jej zwrocie. Kwestia dojazdu o ile istotnie wystąpi w związku ze zwrotem także innych nieruchomości, na których nie zrealizowano celu wywłaszczenia, w których toczą się postępowania przed sądem, o czym wiadomo sądowi z urzędu, winna być uregulowana w innym trybie, nie jest to bowiem przesłanka uniemożliwiająca zwrot nieruchomości. Droga ta, jak trafnie ustaliły organy, istniała przed wywłaszczeniem, nie była więc urządzona po wywłaszczeniu na cel tegoż wywłaszczenia.
Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, ze brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i stosownie do art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji, zarzucając mu:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 9, 77 § 1, 80 oraz 86 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.":
- a) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych, które pozwalałyby pozytywnie zweryfikować przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...] - [...], oznaczonej aktualnie nr geodezyjnym jako działka nr [...], o pow. [...] ha oraz nr [...], o pow. [...] ha, tj. czy utworzenie i organizacja ogrodu działkowego przy ul. [...] w [...] obejmowało swym zakresem ww. nieruchomość i w jaki sposób miała być zagospodarowana zgodnie z ustaleniami organizacyjno-planistycznymi pozostającymi w związku z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości - poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, przesłuchania stron, poprzez zaniechanie zażądania dokumentacji i wyjaśnień dotyczących organizacji i utworzenia ogrodu działkowego na terenach wywłaszczonych decyzją z dnia [...] września 1977 r. znak: [...] od organów architektoniczno-urbanistycznych oraz Archiwum Państwowego,
- b) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy obu instancji, jak i Sąd I instancji zaniechały wyjaśnienia w uzasadnieniach wydanych w sprawie orzeczeń na podstawie jakich dowodów uznano, że działki obecnie oznaczone nr [...], o pow. [...] ha oraz nr [...], o pow. [...] ha - wchodziły w skład działki nr [...], obr. [...], wywłaszczonej uprzednio decyzją z dnia [...] września 1977 r. znak: [...], czy i kiedy utworzono ogród działkowy na terenach wywłaszczonych wymienioną decyzją oraz w oparciu o jakie konkretnie przepisy nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości,
- c) poprzez niewyjście poza granice skargi, tj. brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, w tym w szczególności, czy działki obecnie oznaczone nr [...], o pow. [...] ha oraz nr [...], o pow. [...] ha - wchodziły w skład działki nr [...], obr. [...], wywłaszczonej decyzją z dnia [...] września 1977 r. znak: [...], czy i kiedy utworzono ogród działkowy na terenach wywłaszczonych wymienioną decyzją oraz w oparciu o jakie konkretnie przepisy nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem,
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "ugn", oraz art. 6 i 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości:
- a) poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość jako wywłaszczona na innej podstawie prawnej niż wskazano to w art. 216 ust. 1, 2 ugn podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w rozdziale 6 dziale III ugn,
- b) poprzez uznanie, iż wywłaszczona nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel ten został osiągnięty poprzez utworzenie ogrodów działkowych na terenach wywłaszczonych decyzją z dnia [...] września 1977 r. znak: [...].
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,
- 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniósł o:
- 3) uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, co do istoty w trybie art.188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego.
W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 629/17).
Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na art. 134 § 1, 141 § 4, 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 9, 77 § 1, 80 oraz 86 i 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych, które pozwalałyby pozytywnie zweryfikować przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Tak postawiony zarzut nakazuje przejść do istoty sprawy, czyli ustalenia, czy Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji i czy prawidłowo uznał, że skutkiem ustaleń dotyczących stanu faktycznego mogło być podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia.
Jak wynika z uzasadnienia WSA w Białymstoku, Sąd przeprowadził analizę postępowania dowodowego, którego efektem był zwrot nieruchomości.
Ustalenia organu potwierdzone przez Sąd I instancji wskazują, że na części nieruchomości oznaczonych jako działki o nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, stanowiących część uprzednio wywłaszczonej pod ogrody działkowe nieruchomości nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.
WSA w Białymstoku stwierdził, że organy oparły swoje ustalenia o materiał fotograficzny i oględziny.
Skarżący kasacyjnie zarzuca braki dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczące przesłuchania świadków, stron oraz zaniechania zażądania dokumentacji i wyjaśnień dotyczących organizacji i utworzenia ogrodu działkowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina [...] nie przedstawiła w sprawie wniosku dowodowego, z którego wynikałoby na jaką okoliczność ma być przeprowadzony dany dowód i co ma zostać udowodnione przy pomocy tego środka.
Zarzuty dotyczące postępowania dowodowego są bardzo ogólnikowe i przez to trudno je zweryfikować.
W myśl znowelizowanego art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, ogólnego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji czego rezultatem było też niewyjście poza granice skargi i brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Białymstoku prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia stanu faktycznego, który był podstawą do wydania decyzji o zwrocie części nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Wobec zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on zasadny.
W ocenie skarżącego kasacyjnie wymienione przepisy nie powinny być zastosowane, gdyż cel wywłaszczenia został osiągnięty, a to oznacza, że przepis prawa materialnego został niewłaściwie zastosowany.
Jednak z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że na nieruchomościach o nr [...] i [...], powstałych z podziału wywłaszczonej nieruchomości [...] i [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i stąd zastosowanie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest właściwe.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.