Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2052/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 917/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 142 ust. 1, art. 96 ust. 1b i 4, art. 217 ust. 2, art. 5, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, dalej: u.g.n., orzekł:

1. 1. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa numerem [...], obecnie wchodzącej w skład działki nr [...], obręb nr [...][...] w [...], stanowiącej własność Gminy [...];
2. 2. o uznaniu, że nieruchomość oznaczona w okresie przejęcia na Skarb Państwa nr [...], obecnie oznaczona numerem [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...] w [...] (powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha), stanowiąca własność Gminy [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia;
3. 3. o dokonaniu zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na rzecz: N. J. - udział 4/6, E. J. i A. S. – udziały po 1/6;
4. 4. ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 4.109,26 zł;
5. 5. o zobowiązaniu N. J., E. J. i A. S. do zwrotu na rzecz Gminy [...] ustalonego odszkodowania w kwocie 4.109,26 zł w sposób następujący: N. J. – 2739, 50 zł, E. J. i A. S. po 684, 88 zł;
6. 6. o ustaleniu, że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że powyższa decyzja jest drugą decyzją pierwszoinstancyjną w sprawie, bowiem w poprzedniej, wydanej w dniu [...] sierpnia 2015 r., odmówiono zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Decyzja odmowna została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. z zaleceniem dogłębnego wyjaśnienia czy cel wywłaszczenia faktycznie został zrealizowany. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ustalono, że:

1. - aktem własności ziemi z dnia [...] listopada 1974 r. G. J. i N. J. stali się z mocy prawa (na dzień [...] listopada 1971 r.) właścicielami nieruchomości położonych w [...], w tym działki nr [...]. Z tytułu tego nabycia powstało prawo dożywocia na rzecz O. J.;
2. - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] maja 1973 r. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki "T. J. s. W. uż. K. M. o powierzchni [...] ha" oznaczonej nr [...] i orzekło o ustaleniu odszkodowania. Wywłaszczenie nastąpiło pod eksploatację piasku zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1972 r. zatwierdzającą plan realizacyjny;
3. - decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni [...] ha od M. K. i O. J. Wywłaszczenie nastąpiło na eksploatację piasku dla celów budowlanych, zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1974 r. zatwierdzającą plan realizacyjny;
4. - z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, że spadek po G. J. nabyły: żona N. J. - w udziale wynoszącym 1/3 części, córka E. J. - w udziale wynoszącym 1/3 części, córka A. S. - w udziale wynoszącym 1/3 części;
5. - mocą decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 1991 r. Gmina [...] nabyła własność nieruchomości nr [...], z której później wydzielono działkę nr [...] (w skład której wchodzi teren dawnej działki nr [...]), zaś mocą decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lutego 2010 r. Gmina [...] nabyła własność nieruchomości nr [...], z której później wydzielono działkę nr [...] (w skład której wchodzi obecnie działka nr [...]);
6. - z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2015 r., a następnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu [...] marca 2016 r. wynika, że teren wnioskowanych o zwrot nieruchomości jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, chwastami oraz drzewami i krzewami z samosiewu, miejscami występują wysypiska gruzu i odpadów bytowych.

Przez teren działek nr [...] i [...] przebiegają linie energetyczne niskiego i wysokiego napięcia. Ukształtowanie terenu jest zróżnicowane. Na części obszaru będącego przedmiotem oględzin występuje wysoka skarpa oraz rozległe obniżenie. Znajdujące się w obniżeniu terenu drzewa (zmierzone pierśnice: 150 cm, 117 cm, 78 cm) wskazują, że od wielu lat teren ten nie był wykorzystywany pod kopalnie piasku;

1. - z przekazanych przez Urząd Miejski w [...] informacji (pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r.) oraz kopii dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dotyczącej przeprowadzonych prac pomiarowych stanu zagospodarowania nieruchomości gruntowych objętych postępowaniem zwrotowym wynika, że ukształtowanie rzeźby terenu wskazuje na realizację celu wywłaszczenia (eksploatacji piasku) na części wywłaszczonych nieruchomości. Fakt ten potwierdzają zdjęcia lotnicze wykonane w latach: 1973, 1976, 1981, opisane i udostępnione przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie. Jak wskazał organ pierwszej instancji, wykonane w dniu [...] czerwca 1973 r. zdjęcie lotnicze nr [...] wskazuje, iż obszar wywłaszczonych działek, przed ich przejęciem na Skarb Państwa, był użytkowany rolniczo. Część tego terenu przestała być wykorzystywana w sposób dotychczasowy, z uwagi na prowadzone na tym terenie prace eksploatacyjne, co potwierdza wykonane w dniu [...] maja 1976 r. zdjęcie nr [...] oraz wykonane w dniu [...] maja 1981 r. zdjęcie nr [...]. Zdjęcia dokumentują również, że część terenu wywłaszczonych działek znajdowała się poza obszarem wydobycia piasku. Dlatego zlecono uprawnionemu geodecie wydzielenie obszaru niewykorzystanego na cel wywłaszczenia. Podział nieruchomości został wykonany z uwzględnieniem faktycznego stanu zagospodarowania nieruchomości. Wydzielona została działka nr [...] o powierzchni [...] ha zbędna na cel wywłaszczenia wynikający z decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r. Projekt podziału został sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 i po sprawdzeniu przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obszar projektowanej działki nr [...] został odtworzony ściśle w granicach działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerem [...], a różnica powierzchni (11 m²) jest spowodowana dokładnością aparatury pomiarowej i obliczeniowej i nie oznacza, że przedmiotem zwrotu ma być jedynie część wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu pierwszej instancji, na całości działki oznaczonej w dniu przejęcia nr [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...], został zrealizowany cel wywłaszczenia, wobec czego odmówiono zwrotu tej nieruchomości. Odmienna, wyżej opisana sytuacja dotyczyła działki nr [...] i ta nieruchomość podlegała zwrotowi.

Organ pierwszej instancji przedstawił również zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazując, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem tych przepisów do obrotu prawnego. Powołał również regulację art. 140 ust. 1, 2 i 3 i art. 217 ust. 2 u.g.n. dotyczącą zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Wskazał, że do rozliczenia wykorzystano opinię rzeczoznawcy majątkowego, który ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu na kwotę 4.109,26 zł. Aktualna wartość działki nr [...] o powierzchni [...] ha została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w wysokości 29.300 zł. Wartość tę określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Dokonano analizy transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych odnotowanych na terenie miasta [...] o możliwie zbliżonym położeniu do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny - obręb [...] i obręb [...].

Organ ocenił operat szacunkowy jako dowód wiarygodny, odpowiadający wymaganiom prawa. W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że nie nastąpiło ani zwiększenie, ani zmniejszenie wartości nieruchomości będące następstwem działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina [...], która wskazała na obowiązek organu wyjaśnienia stanu faktycznego, wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia stronom przesłanek decyzji i jej podstawy prawnej, który to obowiązek – w jej ocenie – w przedmiotowej sprawie nie został dopełniony. Zdaniem Gminy, uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia faktyczne oraz interpretacja materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa, w tym brak jest odniesienia do okoliczności mających niezwykle istotne znaczenie dla sprawy. W ocenie Gminy, w trakcie oględzin z dnia [...] kwietnia 2015 r. jednoznacznie ustalono wykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia (eksploatację piasku), zatem późniejsze prace na nieruchomości lub jej późniejsze niewykorzystywanie na jakikolwiek cel nie powinny mieć znaczenia dla wyniku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem nie świadczą o jej zbędności na cel wywłaszczenia.

Jak wskazała Gmina, podstawowe znaczenie dowodowe w sprawie powinny mieć zdjęcia lotnicze pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie, które jednoznacznie wskazują na zrealizowanie celu wywłaszczenia (eksploatacji piasku). Tymczasem organ pierwszej instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowi obecnie działka nr [...] o pow. [...] ha, w oderwaniu od całej nieruchomości gruntowej wywłaszczonej decyzjami z dnia [...] maja 1973 r. i z dnia [...] stycznia 1975 r. Odwołująca się wskazała na orzecznictwo NSA, z którego, jej zdaniem, wynika, że realizacja tak dużej inwestycji jak wydobycie piasku z przeznaczeniem na cele budowlane ma charakter złożony i wieloetapowy, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy czas oraz może obejmować także powstanie obszarów zielonych lub stref ochronnych.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jak też zasady zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Ustalił stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w pierwszej instancji uznając go za zebrany wszechstronnie. Podkreślił kluczowe w sprawie fakty, tj. orzeczenia wywłaszczeniowe z przeznaczeniem gruntów na cel w postaci eksploatacji piasku na cele budowlane (z dnia [...] maja 1973 r. - działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz z dnia [...] stycznia 1975 r. - działki nr [...] o powierzchni [...] ha); zmiany własnościowe wykazane aktem własności ziemi z dnia [...] września 1974 r., aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] listopada 2011 r. Podkreślił, że wywłaszczone działki nr [...] i [...] obecnie wchodzą w skład działek nr [...] i [...] stanowiących własność Gminy [...].

Wojewoda wskazał, że Starosta wypełnił zalecenia decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2015 r., w tym przeprowadził oględziny (w dniu [...] marca 2016 r.) z udziałem stron postępowania, podczas których to oględzin ustalił, iż teren wnioskowanych o zwrot nieruchomości jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, chwastami oraz drzewami i krzewami z samosiewu, występuje na nim gruz i odpady, przez działki przebiegają linie energetyczne, ukształtowanie terenu jest zróżnicowane, na części obszaru występuje wysoka skarpa oraz rozległe obniżenie. Znajdujące się w obniżeniu terenu drzewa (zmierzone pierśnice: 150 cm, 117 cm, 78 cm) wskazują, że od wielu lat teren ten nie był wykorzystywany pod kopalnie piasku.

Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że na wywłaszczonej nieruchomości (dawnej działce nr [...] wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]), nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, co potwierdzają zdjęcia lotnicze odczytane przez Starostę w sposób niebudzący zastrzeżeń.

Za niezasadny organ II instancji uznał zarzut odwołania dotyczący skoncentrowania się przez organ pierwszej instancji na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości (obecnie działka nr [...] o pow. [...] ha) w oderwaniu od całej nieruchomości wywłaszczonej w latach 1973 i 1975. Wskazał, że niedopuszczalne jest przyjęcie, iż realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości skutkuje automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Wnioskowi temu zaprzecza treść art. 137 ust. 2 u.g.n. Wywłaszczone zostały działki nr [...] i [...], na działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, a zatem nie może zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia i zwrócona, natomiast na działce nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, czyli jest zbędna na ten cel i podlega zwrotowi. Wojewoda podkreślił, że powołane przez odwołującą się orzeczenie NSA w sprawie I OSK 846/13 dotyczy innego stanu faktycznego (budowa osiedla) niż zaistniały w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję odwoławczą złożyła do sądu administracyjnego Gmina [...], która zarzuciła jej:

1. - naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz brak dostatecznego uzasadnienia prawnego;
2. - naruszenie art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n. poprzez uznanie, iż część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany.

W uzasadnieniu skargi powtórzono w całości argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając istnienie uzasadnionych wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego oraz interpretacji przepisów prawa, jak też brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do okoliczności kluczowych w sprawie. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż cel wywłaszczenia (wydobycie piasku z przeznaczeniem na cele budowlane) został zrealizowany. Organ pierwszej instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, tj. działce nr [...] o pow. [...] ha, w oderwaniu od całej wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślono ustalenia dokonane podczas oględzin w dniu [...] kwietnia 2015 r. wskazujące, zdaniem skarżącej, na zrealizowanie celu wywłaszczenia na wszystkich wywłaszczonych nieruchomościach oraz podkreślono, że pierwszą wydaną w sprawie decyzją pierwszoinstancyjną odmówiono zwrotu.

Skarżąca wskazała, że "lokalizacja celu wywłaszczenia polegającego na wydobyciu piasku z przeznaczeniem pod cele budowlane, odbiegająca od pierwotnie planowanej, nie ma wpływu na zrealizowanie podstawowego celu nabycia", natomiast "realizacja tak dużej inwestycji jak wydobycie piasku z przeznaczeniem pod cele budowlane ma charakter złożony i wieloetapowy, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Teren zajęty pod wydobycie piasku wraz z niezbędną infrastrukturą, może stanowić również obszary zielone lub strefy ochronne". Podkreślono, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną.

Nadto, w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej: u.g.n., i wskazał, że w sprawie niniejszej przepisy u.g.n.

o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości znajdują zastosowanie, bowiem zarówno decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] stycznia 1975 r. jak i decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] maja 1973 r. zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości regulujących decyzyjne (tzw. klasyczne) wywłaszczenie. Nie było to zatem nabycie umowne pod groźbą wywłaszczenia, do którego przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n., ale odpowiednio.

Sąd podkreślił, że organ stosujący art. 136 ust. 3 u.g.n. był zobowiązany przede wszystkim ustalić, czy zrealizowano cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, w tym zakresie nie sposób skutecznie zarzucić organowi naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym i o uzasadnianiu rozstrzygnięć administracyjnych (art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a.), które to zarzuty sformułowano w skardze. Jak ustalono, wywłaszczone działki ówcześnie oznaczone nr [...] (obecnie część [...], a dla celów wywłaszczenia nowo utworzona działka nr [...]) i nr [...] (obecnie część [...]), zostały przeznaczone pod eksploatację piasku dla celów budowlanych. Cel ten wynikał z planów realizacyjnych zatwierdzonych decyzjami z dnia [...] listopada 1974 r. (k. 152 akt adm., dla decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r.) oraz z dnia [...] października 1972 r. – pod poszerzenie terenu pod eksploatację piasku (k. 168 akt adm., dla decyzji wywłaszczeniowej z 1973 r.).

Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został przez organy (w ponownie przeprowadzonym postępowaniu po decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2015 r.) trafnie oceniony jako potwierdzający, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany wyłącznie w granicach dawnej działki nr [...], natomiast nie został zrealizowany w granicach dawnej działki nr [...]. Kluczowymi dowodami na tę okoliczność są oględziny przeprowadzone w dniu [...] marca 2016 r. wraz z wykonanym wówczas materiałem zdjęciowym (k. 99-108) oraz dokumentacja fotograficzna z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie (k. 91-96 akt adm.). W szczególności archiwalne zdjęcia obrazują, że na spornym terenie faktycznie prowadzone były prace wydobywcze piasku, zatem cel wywłaszczenia był co do zasady realizowany. Te okoliczności potwierdzono również w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2016 r., podczas których stwierdzono także, że prace powadzone były do 1975 r., ukształtowanie terenu jest zróżnicowane (widoczne na zdjęciach wysoka skarpa oraz obniżenia terenu) oraz występują drzewa, których obwód wskazuje na ich wieloletni, niczym niezakłócony wzrost (k. 106, 99-103 akt adm.).

Zdaniem Sądu, kluczowe w sprawie było jednak ustalenie w jakich granicach odbywało się wydobycie. Jak wskazały organy, archiwalne zdjęcia lotnicze wskazują, że część obszaru wywłaszczonych nieruchomości, odpowiadająca obszarowi działki nr [...], znajdowała się poza terenem wydobycia piasku. Ta interpretacja zdjęć lotniczych pozostaje w zgodzie z ustaleniami oględzin, a nadto z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego szacującego wartość wydzielonej do zwrotu działki nr [...], który wskazał w operacie odnośnie terenu tej działki, że "Teren nie posiada znaczącego zróżnicowania rzędnej niwelety świadczących o masowej eksploatacji kruszywa". Organ ustalił zatem w oparciu o powyższe dowody, że teren działki nr [...] (obecnie [...]) był objęty realizacją celu wywłaszczenia, zaś teren działki nr [...] (obecnie [...] i nowo wydzielona [...]) realizacją tego celu nie był objęty.

To ustalenie nie budzi wątpliwości Sądu jako oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Sąd zauważył, że wydanymi w odrębnych postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości decyzjami z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzeczono o zwrocie działek nr [...] i [...] (decyzja nr [...]) oraz działek nr [...] (decyzja nr [...]) na rzecz następców prawnych poprzednich właścicieli – z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia (k. 73, 78 akt adm.). Działki powyższe, sąsiednie wobec działek objętych sporem w sprawie niniejszej, zostały wywłaszczone również pod eksploatację piasku dla celów budowlanych, który to cel wynikał z decyzji zatwierdzających plany realizacyjne z dnia [...] października 1972 r. i z dnia [...] listopada 1974 r. (a więc decyzji będących elementem stanu faktycznego także w sprawie niniejszej). Okoliczność ta potwierdza ustalenia organów w niniejszej sprawie co do braku realizacji celu wywłaszczenia na części terenu objętego wywłaszczeniami z lat 70-tych z przeznaczeniem gruntów pod eksploatację piasku dla celów budowlanych.

Powyższych ustaleń znajdujących oparcie w przedstawionym wyżej, a opisanym przez organy materiale dowodowym, zdaniem Sądu, nie sposób skutecznie podważyć, a w szczególności podstawowe znaczenie należy przypisać zdjęciom lotniczym potwierdzającym sformułowane przez organ wnioski.

W ocenie Sądu, podkreślić należy, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca Gmina nie sformułowała żadnego wniosku dowodowego, który miałby wskazywać na okoliczności przeciwne ustalonym przez organ lub przynajmniej podważać ich wiarygodność. Organ prowadzący sprawę, nie dysponując żadnymi dowodami podważającymi wiarygodność okoliczności wynikających z dowodów, którymi dysponował i przy braku inicjatywy dowodowej właściciela nieruchomości, nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego. Nawet w odwołaniu strona nie złożyła jakichkolwiek wniosków dowodowych, w tym o przesłuchanie świadków czy o opinię biegłego geologa, mimo że była jednym z podmiotów najbardziej zainteresowanych wynikiem sprawy. Również Sąd nie znalazł podstaw, aby podważać ustalenia organu, co w konsekwencji prowadzi do uznania zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. za bezpodstawne.

Sąd wskazał, że organ ustalił brak realizacji celu wywłaszczenia wyłącznie na terenie działki zwróconej (nr [...], obecnie [...]), zaś ustalił realizację tego celu na pozostałym wywłaszczonym terenie (dawna działka nr [...], obecnie nr [...]), zatem zbadał sprawę w jej całokształcie, w zakresie sprecyzowanego wniosku o zwrot (pismo z dnia [...] stycznia 2014 r., k. 35 akt adm.), wszechstronnie i wyczerpująco, uwzględniając indywidualne okoliczności sprawy. Tego zindywidualizowanego podejścia nie sposób stwierdzić w skardze, która jest ogólna i jak Sądowi znane jest z urzędu z racji rozpatrywanych skarg zawiera powtórzenie zarzutów i argumentów sformułowanych w innych sprawach ze skarg Gminy [...] na decyzje w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Nadto, skarga jest ogólna, zawiera przytoczenie orzecznictwa i wnioski, które nie mają odniesienia do ocenianych w sprawie okoliczności. Przykładowo w sprawie nie powstał problem zrealizowania celu wywłaszczenia w innej lokalizacji czy zrealizowania jako jednego ze składowych celu wywłaszczenia terenów zielonych czy stref ochronnych, a mimo to skarga zawiera zarzuty w tym zakresie. Wbrew także zarzutowi skargi, rozważania co do zwróconej części nie nastąpiły w oderwaniu od sytuacji "całej wywłaszczonej nieruchomości". Organy bowiem zgromadziły materiał dowodowy odnośnie całego spornego terenu wywłaszczonego w 1973 i w 1975 r., co do jego fragmentu uznając przesłankę zbędności za spełnioną, a co do pozostałego za niespełnioną.

Sąd dodał, że ani organy, ani sąd nie zakwestionowały trafności spostrzeżeń skarżącego, iż faktycznie celem wywłaszczenia była inwestycja o znacznych rozmiarach. Nie oznacza to jednak, jak trafnie spostrzegły orzekające w sprawie organy, że zrealizowanie celu wywłaszczenia tylko na części wywłaszczonego terenu wyklucza zwrot innego fragmentu tego terenu, niewykorzystanego na cel wywłaszczenia. Z protokołu oględzin z dnia [...] marca 2016 r. oraz dołączonej dokumentacji zdjęciowej jednoznacznie wynika, że teren zwróconej działki nr [...] (obecnie [...]) jest niezagospodarowany i zajęty przez swobodnie rosnącą roślinność. Trafny jest również wniosek sformułowany na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, że nie wykazano, aby teren zwróconej działki nr [...] był w przeszłości zagospodarowany na cel wywłaszczenia, a dopiero z czasem sposób jego zagospodarowania uległ zmianie, co wykluczałoby zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 12/11, dominujące jest od lat stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym "Nie można zatem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd)". Okoliczności powyższych jednak nie wykazano w sprawie niniejszej w stosunku do działki nr [...] (obecnie nr [...], wydzielona do zwrotu jako [...]), natomiast odnoszą się one wyłącznie do fragmentu wywłaszczonego terenu oznaczonego jako działka nr [...] (obecnie nr [...]), której zwrotu odmówiono.

Sąd wyjaśnił również, że w stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej decyzji, mamy do czynienia z normatywną definicją przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.), która to definicja nie obowiązywała w dacie wywłaszczeń spornych działek. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., zaś przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w dniu 22 września 2004 r. Zastosowanie tych terminów do wywłaszczeń mających miejsce przed wejściem w życie art. 137 u.g.n. byłoby zatem zastosowaniem prawa wstecz, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza że nie obowiązuje szczególny przepis intertemporalny zezwalający na takie stosowanie. Jak wskazał natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, jak długo "wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji". W sprawie niniejszej powyższe wywody pozostają aktualne co do zwróconej działki nr [...], co do której nie wykazano, aby kiedykolwiek została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Sąd wskazał także, że wydanie decyzji o odmowie zwrotu obydwu wywłaszczonych działek w dniu [...] sierpnia 2015 r. (uchylonej ww. decyzją kasacyjną), pozostaje bez wpływu na wynik sprawy po jej ponownym rozpoznaniu. Dzieje się tak z uwagi na uzupełnienie materiału dowodowego, który dawał podstawę do wydania odmiennego rozstrzygnięcia niż decyzja odmowna z dnia [...] sierpnia 2015 r. Ponadto, zdaniem Sądu, podzielić należy również ocenę i rozstrzygnięcie organów odnośnie ustalenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy pod względem formalnym, zawiera zrozumiałe wyjaśnienia oraz niebudzące wątpliwości konkluzje, co powoduje brak podstaw do jego zakwestionowania.

Tym samym stanowi wiarygodny dowód będący podstawą rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania od wnioskodawców w kwotach odpowiadających wielkości ich udziałów (fakt spadkobrania i wielkości udziałów został wykazany w sposób niebudzący wątpliwości stosownymi dokumentami urzędowymi) i w wysokości nie wyższej niż 50 % aktualnej wartości nieruchomości, zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Sądu, nie budzi również wątpliwości z punktu widzenia legalności zatwierdzenie podziału działki nr [...] wydzielającego z niej działkę nr [...] podlegającą zwrotowi, którego to podziału dokonano na podstawie art. 96 ust. 1b u.g.n.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji, zarzucając mu:

1. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." - poprzez oddalenie skargi w ww. zakresie, w sytuacji, gdy organy obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych, które pozwalałyby pozytywnie zweryfikować przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...]-[...], oznaczonej aktualnie nr geodezyjnym jako działka [...],o pow. [...] ha, tj. czy na tej nieruchomości była, jeżeli tak to w jakim okresie - prowadzona eksploatacja piasku dla celów budowlanych, poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geologa, biegłego geodety, biegłego dendrologa, przesłuchanie świadków, przesłuchanie stron, jak i zażądanie dokumentacji i wyjaśnień od [...] Zakładów Eksploatacji Kruszywa w [...] (lub ewentualnych następców prawnych) we wskazywanym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,
2. 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o:
3. 3) uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, co do istoty w trybie art.188 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie oświadczył iż, zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 629/17).

Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 86 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych, które pozwalałyby pozytywnie zweryfikować przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Tak postawiony zarzut nakazuje przejść do istoty sprawy, czyli ustalenia, czy Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji i czy prawidłowo uznał, że skutkiem ustaleń dotyczących stanu faktycznego mogło być podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia.

Jak wynika z uzasadnienia WSA w Białymstoku, Sąd przeprowadził analizę postępowania dowodowego, którego efektem był zwrot nieruchomości.

Ustalenia organów potwierdzone przez Sąd I instancji, wskazują że nieruchomość obecnie oznaczona jako [...] o pow. [...] ha, powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

WSA w Białymstoku stwierdził, że organy oparły swoje ustalenia o materiał fotograficzny i oględziny.

Skarżący kasacyjnie zarzuca niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczące nieprzesłuchania świadków, stron oraz zaniechania zażądania dokumentacji i wyjaśnień dotyczących organizacji [...] Zakładów Eksploatacji Kruszyw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina [...] nie przedstawiła w sprawie wniosku dowodowego, z którego wynikałoby na jaką okoliczność ma być przeprowadzony dany dowód i co ma zostać udowodnione przy pomocy tego środka.

Zarzuty dotyczące postępowania dowodowego są bardzo ogólnikowe i przez to trudno je zweryfikować.

W myśl znowelizowanego art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Białymstoku prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia stanu faktycznego, który był podstawą do wydania decyzji o zwrocie części nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.