Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2053/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 878/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...], nieruchomość położna w [...] w dzielnicy [...], oznaczona wówczas nr [...], została przeznaczona pod budowę [...] "[...]" w [...].

Decyzją z dnia [...] marca 1976 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...], oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...], o powierzchni [...] m², stanowiącej własność wspólnoty gruntowej byłej wsi [...]. Decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność wspólnoty gruntowej, której udziałowcem był m.in. T. P.. Za posiadany przez niego udział we wspólnocie gruntowej w wysokości [...], ustalone zostało odszkodowanie w kwocie 8942 zł. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie [...] spadkobiercami po T. P. zostali: T. P., W. P., Ł. S. i J. S., każdy w ¼ części.

W dniu [...] sierpnia 2009 r. T. P., W. P., Ł. S. i J. S. wnieśli o zwrot na ich rzecz udziałów w wywłaszczonej nieruchomości.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], nakazał zwrot udziałów w wywłaszczonej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej nr [...] m. [...], obrębie ewidencyjnym nr [...][...] Płn. przy ulicy [...], oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...], o powierzchni [...] ha, na rzecz: (-) T. P. - udział 22559/5016960, (-) W. P. - udział 22559/5016960, (-) Ł. S. - udział 22559/5016960, (-) J. S. - udział 22559/5016960 i ustalił wysokość zwaloryzowanych należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę po 439,62 zł, które T. P., W. P., Ł. S. i J. S. są zobowiązani wpłacić na rzecz Gminy [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że aktualnie część wywłaszczonej nieruchomości objęta wnioskiem o zwrot wchodzi w skład działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Podczas przeprowadzonych oględzin nieruchomości ustalono, że teren działki oznaczonej dawniej numerem [...] obręb [...], wchodzącej obecnie w skład działki numer [...] obr. [...], jest zdewastowany, porośnięty roślinnością trawiastą, drzewami i licznymi krzewami z samosiewu. Na terenie wywłaszczonej działki występują liczne nierówności i nie stwierdzono trwałych elementów zagospodarowania terenu. Na całej przedmiotowej działce brak jest jakichkolwiek dowodów realizacji celu wywłaszczenia -budowy [...]. Zdaniem więc organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na całości nieruchomości gruntowej stanowiącej obecnie działkę oznaczoną numerem [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa [...]. W związku z tym działkę numer [...] uznano za zbędną na cel przejęcia.

Dalej organ wyjaśnił, że z uwagi na ustalony stan prawny i faktyczny nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, dokonany został stosowny podział działki nr [...]. W wyniku opracowanego przez Geodetę Uprawnionego S. S. projektu podziału, wydzielona została zbędna na cel określony w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1976 r., nr [...], przeznaczona do zwrotu działka oznaczona nr [...] o pow. [...] ha. Projekt podziału przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wpisany do ewidencji zasobu miejskiego w dniu [...] grudnia 2015 r. pod numerem ewidencyjnym [...].

W oparciu o powyższe ustalenia organ wydał w dniu [...] lutego 2017 r. decyzję nr [...], w której orzeczono o zwrocie udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, jednakże po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Prezydenta Miasta [...], Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję ze względów proceduralnych.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wystąpił m.in. do Archiwum Państwowego w [...] oraz Urzędu Miejskiego w [...] o uzyskanie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...], ale oba organy odpowiedziały, że jej nie posiadają. W ocenie Starosty [...], wobec braku możliwości uzyskania tej decyzji i tym samym określenia szczegółowego celu wywłaszczenia, należy ustalić cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej - budowy [...] "[...]".

Ponadto w celu uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie ustalenia realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...], organ wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...], który przekazał kopie posiadanych akt archiwalnych, jednakże nie potwierdzają one realizacji na obszarze działki, oznaczonej obecnie nr [...], prac związanych z celem wywłaszczenia - budową [...].

Dodatkowo, w dniu [...] czerwca 2017 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, o terminie których powiadomiono wszystkie strony postępowania. Podczas oględzin nieruchomości ponownie ustalono, że teren działki w całości jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, drzewami i licznymi krzewami z samosiewu. Występują tam liczne nierówności, a także nie stwierdzono trwałych elementów zagospodarowania terenu. Na całej przedmiotowej działce brak jest jakichkolwiek dowodów realizacji celu wywłaszczenia - budowy [...].

Dalej organ wyjaśnił, że mając ustawowy obowiązek dokonania rozliczeń przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, wykorzystano opinię Rzeczoznawcy Majątkowego A. G., który dokonał waloryzacji kwoty odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości ustaloną proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości i określił ją na kwotę 96317,59 zł, która po kolejnym zwaloryzowaniu wyniosła kwotę 97768,91 zł. Do zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania odpowiadającej wysokości zwracanych udziałów zobowiązano osoby, na rzecz których nastąpił zwrot nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał i omówił przepisy regulujące kwestię zwrotu niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości.

Dalej organ wyjaśnił, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest, czy na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. W jego ocenie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, iż z uwagi na brak możliwości uzyskania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia [...] kwietnia 1975 r. i tym samym określenia szczegółowego celu wywłaszczenia, należało ustalić cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej - budowy [...] "[...]". Obszerne akta archiwalne w zakresie koncepcji rozwoju [...], zmian lokalizacji [...], budowy infrastruktury towarzyszącej, ustalenia warunków lokalizacyjno-koordynacyjnych rozbudowy zakładów, zapewnienia kadry pracowniczej, programu rozruchu i produkcji odbiorników telewizyjnych, wykazu zadań inwestycyjnych, budowy oraz partycypacji w kosztach budowy urządzeń towarzyszących i wspólnych związanych z rozbudową Zakładów, budowy Zespołu Szkół Elektroniczno-Mechanicznych w [...], budowy zakładu montażu kondensatorów elektrolitycznych w [...], nie potwierdzają realizacji na terenie działki, oznaczonej obecnie nr geod. [...], prac związanych z celem wywłaszczenia, tj. budową [...].

Dalej organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że w trakcie oględzin z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdzono, iż teren działki w całości jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, drzewami i licznymi krzewami z samosiewu i brak jest tam trwałych elementów zagospodarowania. Powyższe oznacza zatem, że na części nieruchomości, o zwrot której wystąpili spadkobiercy byłych właścicieli, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W ocenie organu brak jest także dowodów mogących świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, jakim jest cel publiczny, a dowodów takich nie przedstawiła także odwołująca się Gmina. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza też, iż na wywłaszczonym terenie zrealizowano cel np. w postaci terenów zielonych lub stref ochronnych niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania zakładu produkcyjnego.

Organ za niezasadny uznał również zarzut skarżącego, że organ I instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie nabytej nieruchomości, oznaczonej obecnie nr geod. [...] o powierzchni [...] ha, w oderwaniu od całej powierzchni nieruchomości [...] ha, przejętej na własność Skarbu Państwa, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości, który to cel został w ocenie skarżącego zrealizowany. Skarżący w żaden bowiem sposób nie udowodnił, iż na zwracanej nieruchomości kiedykolwiek w przeszłości zrealizowano cel wywłaszczenia. Nie doszło także do późniejszej zmiany przeznaczenia lub sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Skoro oględziny nieruchomości oraz znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wykazały, że nieruchomość nie jest wykorzystywana na cel związany z wywłaszczeniem, a ponadto nieruchomość nie jest nawet w najmniejszym stopniu zagospodarowana, oznacza to, że cel nigdy nie został zrealizowany. Brak jest zatem podstaw, aby w stanie faktycznym niezagospodarowania działki dopatrywać się realizacji celu wywłaszczenia.

Gmina [...] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, której zarzuciła naruszenie:

1. - przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;
2. - przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: u.g.n.), poprzez uznanie, iż wywłaszczona nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania, jak również interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji organu prowadzącego przedmiotowe postępowanie brak jest odniesienia do okoliczności mających niezwykle istotne znaczenie dla sprawy. Organ I instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie nabytej nieruchomości, którą stanowi działka oznaczona aktualnie w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obrębu [...] – [...] numerem geodezyjnym [...] o pow. [...] ha, w oderwaniu od całej nieruchomości wywłaszczonej m.in. decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1976 r., bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości, który to cel został, w ocenie skarżącego, bez wątpienia zrealizowany w postaci wybudowanych [...] "[...]" w [...].

Tymczasem z analizy treści archiwalnej dokumentacji dotyczącej realizacji budowy [...] "[...]" w [...] wynika, że na wywłaszczonym terenie przewidziane zostały nie tylko obiekty budowlane ściśle związane z produkcją. Przewidziano również realizację zagospodarowania terenu, np. w postaci terenów zielonych lub stref ochronnych niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania zakładu produkcyjnego usytuowanych w pobliżu dużych skupisk ludzkich.

Dalej skarżąca wyjaśniła, że lokalizacja celu nabycia polegającego na budowie tej inwestycji, odbiegająca od pierwotnie planowanej, nie ma wpływu na zrealizowanie podstawowego celu nabycia. Wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło bowiem pod budowę [...] "[...]" w [...], które to bez wątpienia zostało w pełni zrealizowane. Innymi słowy, warunek, o którym mowa w treści art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. musi odnosić się do całości nieruchomości a nie jej części. Także jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną.

Na koniec skarżący podniósł, że organy winny pozyskać, a tego nie uczyniły, z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie, archiwalne zdjęcia lotnicze obszaru objętego postępowaniem, gdyż byłby to podstawowy materiał dowodowy do rozstrzygnięcia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał treść art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147; dalej: "u.g.n."), i wyjaśnił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy spór nie dotyczy kwestii wynikającej z naruszenia terminu rozpoczęcia prac lub naruszenia terminu zrealizowania celu wywłaszczenia, tylko tego, czy cel wywłaszczenia został w ogóle zrealizowany i w jakim zakresie. Przy czym skarżąca stoi na stanowisku, że cel został zrealizowany w całości, gdyż całą nieruchomość wywłaszczono pod budowę [...] "[...]" w [...] i inwestycja ta została na niej zrealizowana. Organy twierdzą zaś, że przedmiotowa inwestycja zajmuje tylko część wywłaszczonej nieruchomości, a to oznacza, że na pozostałej jej części nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

W ocenie Sądu, rację mają organy. W sprawie jest poza sporem, że obecnie na działce nr [...] nie ma najmniejszych śladów jej jakiegokolwiek zagospodarowania, nie tylko na potrzeby wywłaszczenia z 1976 r. Nie ma również dowodów, że takie zagospodarowanie było tam kiedykolwiek. Nie jest także tak, jak twierdzi skarżąca, że ze zgromadzonych dowodów wynika, że na terenie objętym obecnie przedmiotową działką, istniało zagospodarowanie w postaci trawników, czy też urządzonych terenów zielonych, związanych funkcjonalnie z wybudowanymi [...]. Z pozyskanych przez organy archiwalnych akt dotyczących budowy [...] "[...]" w [...] wcale nie wynika, że przedmiotowy obszar miał być lub został zajęty pod budowę urządzonych terenów zielonych. Są w nich dokumenty mówiące o lokalizacji obiektu i jego potrzebach związanych z produkcją oraz zabezpieczeniem w infrastrukturę techniczną, w tym budową parkingów.

Mówi się tam nawet o konieczności budowy osiedla mieszkaniowego dla pracowników w postaci 600 mieszkań oraz żłobka na 120 miejsc a także przedszkola. Są też wizualizacje obiektów i terenów do nich przylegających, ale pośród nich brak jest terenów zielonych i rekreacyjnych. W ogóle nie ma tam mowy o terenach zielonych i ich lokalizacji.

Zdaniem Sądu, jako niezasadny należy więc uznać zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia. W ramach tego zarzutu strona skarżąca wskazuje, że organy powinny zażądać zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie celem zbadania, czy nie wynikałoby z nich, że na przedmiotowym obszarze było jakieś zagospodarowanie. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej jest niezasadne. Po pierwsze strona mogła sama takich zdjęć zażądać, a ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy żądanie tych zdjęć należy uznać za niecelowe. Skoro na omawianym terenie brak jest najmniejszych nawet śladów jakiejkolwiek zabudowy, to zdjęcia pokazałyby jedynie teren niezabudowany.

W aktach sprawy administracyjnej, na k. 557 jest zresztą zdjęcie pochodzące najprawdopodobniej ze strony internetowej, na którym dokładnie widoczna jest zabudowa zakładów oraz teren działki nr [...]. Teren ten jest częściowo zadrzewiony, a częściowo najprawdopodobniej porośnięty chwastami. O tym, że są to chwasty wynika ze zdjęć z k. 559-562 akt adm. Nie jest on ogrodzony i brak jest śladów, aby takie ogrodzenie było tam kiedykolwiek. Teren ten nie różni się zatem od pozostałych terenów przylegających do niego, które w żadnej mierze nie były, bo nie mogły być, powiązane z przedmiotowymi zakładami. Ze zdjęcia z k. 557 wizualnie można dostrzec, które tereny zostały zagospodarowane (zabudowa, parkingi, teren ogrodzony) w ramach omawianej inwestycji i z całym przekonaniem można stwierdzić, że działka o nr [...] do nich nie należy. Zdaniem więc Sądu, organy zebrały wystarczający do rozstrzygnięcia materiał dowodowy i wyjaśniły należycie stan faktyczny sprawy.

Także uzasadnienia rozstrzygnięć organów zawierają wszystkie wymagane prawem elementy. Okoliczność zaś większego skupienia się przez organy na części wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działkę podlegającą zwrotowi niż na pozostałej wywłaszczonej części tej nieruchomości, wynikała z przedmiotu orzekania.

Zdaniem Sądu, jako niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przepisów art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 137 u.g.n. polegający na tym, że skoro wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło pod budowę [...], ale inwestycja ta została zrealizowana tylko na jej części, to warunek określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. musi odnosić się do całości nieruchomości a nie jej części. O tym, że możliwe jest domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości co do jej części, co do której służył tytuł prawnorzeczowy, której było się współwłaścicielem, przesądzono już m.in. w wyroku NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2360/14. Możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości dopuszczono także w wyroku NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 3071/14. Najistotniejszą kwestią w omawianej materii jest w ocenie Sądu to, że jeżeli cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny.

W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP odzyskują swoją moc ochronną, a pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Strona skarżąca nijak nie wykazała, jaki jest związek przedmiotowej działki z jej wywłaszczeniem na budowę [...] i ich funkcjonowaniem. Działka ta zaś, co jest niesporne, jest inaczej wykorzystywana, a właściwie niewykorzystywana, bo jest całkowicie zaniedbana, a ponadto Gmina [...] zamierza ją sprzedać, a nabywcą zapewne nie byłby nikt, kto by ją wykorzystywał na cel związany z jej wywłaszczeniem.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji, zarzucając mu:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 9, 77 § 1, 80 oraz 86 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a.":
2. a) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych, które pozwalałyby pozytywnie zweryfikować przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o zwrot udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...] – [...], oznaczonej aktualnie nr geodezyjnym jako działka [...] o pow. [...] ha, tj. czy i kiedy wybudowano [...] "[...]" w [...], czy prowadzona w przeszłości inwestycja budowy ww. Zakładów obejmowała swym zakresem ww. nieruchomość i w jaki sposób miała być zagospodarowana zgodnie z ustaleniami pozostającymi w związku z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości – poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, przesłuchania stron, poprzez zaniechanie zażądania dokumentacji dotyczącej budowy [...] "[...]" w [...] i wyjaśnień od organów architektoniczno-budowlanych oraz od [...] "[...]" lub ich ewentualnych następców prawnych, poprzez zaniechanie zażądania z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie archiwalnej dokumentacji fotograficznej, obrazującej, na przestrzeni czasu sposób zagospodarowania ww. nieruchomości,
3. b) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy obu instancji, jak i Sąd I instancji zaniechały wyjaśnienia w uzasadnieniach wydanych w sprawie orzeczeń, czy działka obecnie oznaczona nr [...] stanowi część uprzednio wywłaszczonego terenu decyzją z dnia [...] marca 1976 r. znak: [...], czy i kiedy wybudowano [...] "[...]" i w [...] oraz w oparciu o jakie przepisy nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości,
4. c) poprzez niewyjście poza granice skargi, tj. brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, w tym w szczególności, czy działka obecnie oznaczona nr [...] stanowi część uprzednio wywłaszczonego terenu decyzją z dnia [...] marca 1976 r. znak: [...], czy i kiedy wybudowano [...] "[...]" w [...] oraz w oparciu o jakie przepisy nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem,
5. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej "ugn", oraz art. 6 i 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.):
6. a) poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość jako wywłaszczona na innej podstawie prawnej niż wskazano to w art. 216 ust. 1, 2 ugn podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w rozdziale 6 dziale III ugn,
7. b) poprzez uznanie, iż wywłaszczona nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel ten został osiągnięty poprzez wybudowanie [...] "[...]" w [...].

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,
2. 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o:
3. 3) uchylenie wyroku w całości części i rozpoznanie skargi, co do istoty w trybie art.188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie oświadczył iż, zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego.

W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 629/17).

Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na art. 134 § 1, 141 § 4, 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 9, 77 § 1, 80 oraz 86 i 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych, które pozwalałyby pozytywnie zweryfikować przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Tak postawiony zarzut nakazuje przejść do istoty sprawy, czyli ustalenia, czy Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji i czy prawidłowo uznał, że skutkiem ustaleń dotyczących stanu faktycznego mogło być podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia.

Jak wynika z uzasadnienia WSA w Białymstoku, Sąd przeprowadził analizę postępowania dowodowego, którego efektem był zwrot nieruchomości.

Ustalenia organu, potwierdzone przez Sąd I instancji wskazują, że na działce o nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

WSA w Białymstoku stwierdził, że organy dokonały ustaleń na podstawie oględzin, zdjęć oraz kopii akt archiwalnych.

Skarżący kasacyjnie zarzuca zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, stron, dokumentacji dotyczącej budowy i zdjęć lotniczych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina [...] nie przedstawiła w sprawie wniosku dowodowego, z którego wynikałoby na jaką okoliczność ma być przeprowadzony dany dowód i co ma zostać udowodnione przy pomocy tego środka.

Zarzuty dotyczące postępowania dowodowego są bardzo ogólnikowe i przez to trudno je zweryfikować.

W myśl znowelizowanego art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne.

Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że o zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie mogła wystąpić skarżąca – Gmina [...].

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, ogólnego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji czego rezultatem było też niewyjście poza granice skargi i brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Białymstoku prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia stanu faktycznego, który był podstawą do wydania decyzji o zwrocie części nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wobec zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on zasadny.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wymienione przepisy nie powinny być zastosowane, gdyż cel wywłaszczenia został osiągnięty, a to oznacza, że przepis prawa materialnego został niewłaściwie zastosowany.

Jednak z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że na nieruchomości o nr [...], cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i stąd zastosowanie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest właściwe.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.