Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 26/15 oddalił skargę A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 19 lutego 1975 r. Skarb Państwa nabył od A. F. nieruchomość położoną w W. przy ul. C., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. W treści aktu przywołano przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr [...]8, poz. 94), ponadto zamieszczona została wzmianka o zwolnieniu sprzedaży z podatku. Przedmiotem umowy ekspropriacyjnej był grunt o powierzchni 4,6294 ha. Przy sporządzaniu aktu notarialnego przedłożono decyzję Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu W. o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] marca 1974 r., którą została ustalona lokalizacja fabryki [...]i bazy zaplecza Przedsiębiorstwa [...]. Granice terenu objętego lokalizacją zostały wskazane na stanowiącym załącznik do decyzji szkicu [...]. W treści aktu zapisano, iż w skład terenu objętego lokalizacją wchodzi ww. działka nr [...] z obrębu [...].
W dniu 11 sierpnia 2008 r. A. P. (dalej: "skarżący") wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. C., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,3094 ha, [...] o pow. 0,2893 ha, [...] o pow. 0,4108 ha, [...] o pow. 1,7444 ha, [...] o pow. 0,1437 ha, [...] o pow. 1,7386 ha, obręb [...]. Pismem z 14 lipca 2010 r. skarżący wystąpił z prośbą o objęcie odrębnym postępowaniem o zwrot działek nr [...] i [...] oraz działek nr [...] z obrębu [...].
Starosta W. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., przy ul. C., oznaczonej jako działki w obrębie ewidencyjnym [...] o numerach: [...] (pow. 0,4108 ha), [...] (pow. 1,7444 ha), [...] (pow. 0,1437 ha), [...] (pow. 1,7386 ha).
Skarżący od powyższej decyzji złożył odwołanie, w którym organowi I instancji zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej jako u.g.n), w szczególności art. 137 u.g.n.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] kwietnia 2014 r. Kluczowe znaczenie organ odwoławczy przypisał okoliczności, iż aktualnie przedmiotowa nieruchomość obciążona jest prawem użytkowania wieczystego. W ocenie organu, nie można orzec o zwrocie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, bez rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy podał, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] jest Miasto W., natomiast użytkownikiem wieczystym jest P. S.A. z siedzibą w G. Po raz pierwszy prawo użytkowania wieczystego dotyczące tego terenu zostało ustanowione na rzecz S. w W. w upadłości, aktem notarialnym z 2 grudnia 1999 r., Rep. [...]. Zaznaczył, iż przedmiotowa nieruchomość jest obecnie przedmiotem umów najmu.
Z kolei treść księgi wieczystej nr [...] wskazuje, iż właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] jest Miasto W., zaś użytkownikiem wieczystym jest B. S.A. z siedzibą w W.. Jako podstawę wpisu w księdze wieczystej wskazano umowę sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium [...] z 23 marca 2000 r. W oparciu o znajdującą się w aktach niniejszej sprawy kopię decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z [...] stycznia 2000 r. możliwe jest ustalenie, iż pierwszym użytkownikiem wieczystym wymienionej działki było W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W ocenie Wojewody [...], zgromadzony w aktach niniejszej sprawy materiał dowodowy pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń w zakresie zgodnego z celem publicznym określonym przy wywłaszczeniu wykorzystania przedmiotowego gruntu. Sporna nieruchomość znajdowała się w całości na obszarze objętym decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] marca 1974 r. Przedmiotowy teren w całości przeznaczony został pod realizację fabryki [...]i bazy zaplecza Przedsiębiorstwa [...], o czym świadczy analiza uwierzytelnionej kopii załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej.
Uszczegółowienie tak określonego celu dopuszczalne jest jedynie w oparciu o dokumenty powstałe przed datą wywłaszczenia (tj. przed datą [...] lutego 1974 r.). Wszelkie decyzje i zatwierdzone nimi plany powstałe po tej dacie mogą mieć znaczenie uzupełniające, przy czym świadczyć mogą o ewentualnej modyfikacji, bądź zmianie pierwotnego celu wywłaszczenia. Wywłaszczyciel realizując cel publiczny uzasadniający nabycie przedmiotowej nieruchomości na zasadach zrównanych z wywłaszczeniem ograniczony był przede wszystkim treścią kompleksowych wytycznych urbanistycznych oraz decyzji koordynacyjnej nr [...] z [...] października 1973 r., stanowiących załączniki do decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] marca 1974 r. Z treści tych dokumentów wyłania się jedynie przybliżony obraz planowanej do realizacji fabryki domów wraz z zapleczem Przedsiębiorstwa [...]. Określona została m.in. ogólna powierzchnia terenu przyszłej inwestycji, kubatura projektowanych obiektów oraz ich powierzchnia użytkowa.
Określone zostały również wytyczne co do przyszłego planu realizacyjnego — m.in. w zakresie programowo-przestrzennym, komunikacyjnym, zaopatrzenie w energię elektryczną, sieci gazowej. Zgodnie z pkt. 2.2 dla terenu objętego lokalizacją przewidywano opracowanie w ramach ZTE planu ogólnego zagospodarowania całości terenu dla wspólnej inwestycji. Stosowny plan ogólny zagospodarowania terenu inwestycji należało opracować na podkładzie geodezyjnym sytuacyjno-wysokościowym, uzupełnionym geodezyjnie opracowanymi liniami rozgraniczającymi tras komunikacyjnych (pkt. 2.3). W wytycznych do planu przesądzono również, iż zabudowa winna zostać usytuowana w sposób zapewniający przewietrzenie na kierunku północ-południe, na terenie objętym lokalizacją należy uzyskać co najmniej 15% powierzchni zadrzewionej i zazielenionej, a linia zabudowy od strony ul. C. winna zostać odsunięta o 10,0 m od linii rozgraniczającej ulicy, przy czym w pasie przy ulicy należy wprowadzić zadrzewienie.
W chwili sporządzania umowy ekspropriacyjnej nie istniały więc jeszcze dokumenty, które przesądzałyby o usytuowaniu na przedmiotowej nieruchomości konkretnych obiektów składających się na przyszłą fabrykę domów jednorodzinnych.
Wojewoda podał także, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] sierpnia 1975 r. ([...]), którą zatwierdzony został plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji F. przy ul. C. w W., wymieniającej obiekty, które miały wejść w skład kompleksu fabrycznego. Pomimo starań podejmowanych w tym zakresie przez organ I instancji nie udało się pozyskać szkicu koncepcyjnego stanowiącego załącznik do ww. decyzji. Co prawda przy piśmie Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu W. dla Dzielnicy [...] z 29 września 2009 r. przesłano uwierzytelniona kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej z rysunkiem planu sytuacyjnego, jednakże na przedmiotowej mapie nie zamieszczono żadnych oznaczeń pozwalających na ustalenie, iż stanowi ona załącznik do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Możliwe jest jedynie ustalenie, iż plan sytuacyjny sporządzony został w maju 1975 r. Jednak ani decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny ani niezidentyfikowany szkic nie mogą przesądzać o celu wywłaszczenia, skoro powstały już po dacie sporządzenia aktu notarialnego Rep. [...] z 19 lutego 1975 r. Zatem całkowicie nieuzasadnione byłoby przyjęcie założenia, iż jedynie realizacja dokładnie takich obiektów, jakie zostały wymienione w decyzji z [...] sierpnia 1975 r. lub oznaczone na planie sytuacyjnym z maja 1975 r. stanowiłoby o realizacji celu wywłaszczenia.
W opinii organu odwoławczego, za wiarygodny dowód na okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia uznać należy pozyskane przez organ I instancji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcia lotnicze z okresu obejmującego lata 1975 - 1985. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji odnoszącą się przede wszystkim do gruntu oznaczonego jako działka ew. nr [...] z obrębu [...]. Na fotografii z 1976 r. widać, że na przedmiotowym terenie miały miejsce działania budowlane, natomiast na fotografii z 1982 r. widoczny jest budynek, który kształtem odpowiada budynkowi znajdującemu się na mapie sytuacyjno-wysokościowej z urządzeniami podziemnymi, sporządzonej w 1975 r., na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych terenu położonego w W., dzielnicy [...] przy ul. C. z 1991 r. oraz budynkowi znajdującemu się obecnie w terenie.
Dalej organ argumentował, że nawet pobieżna analiza zarówno zdjęcia lotniczego z 1976 r., jak i zdjęcia lotniczego z 1982 r. prowadzi do wniosku, iż zmianie w stosunku do stanu z dnia wywłaszczenia (wywłaszczono grunt rolny wraz z zabudowaniami gospodarczymi) uległ także sposób zagospodarowania gruntu oznaczonego w ewidencji jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Na zdjęciach widoczne są obiekty budowlane rozmieszczone wzdłuż ciągów komunikacyjnych, a ich wzajemne usytuowanie stwarza podstawę do przyjęcia założenia, iż zostały zrealizowane według wcześniej ustalonego planu - powstały zatem w wyniku ukierunkowanej działalności inwestora. Układ przestrzenny widniejący na zdjęciach nie odpowiada co prawda temu, który przedstawiony został na mapie sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej w 1975 r., jednakże z uwagi na termin wywłaszczenia nieuprawnione byłoby przyjęcie założenia, iż takie odstępstwo przesądza o zbędności przedmiotowego gruntu dla realizacji celu wywłaszczenia.
Organ podkreślił także, iż wobec ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego nie jest możliwe wydanie decyzji o jej zwrocie na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Zdaniem organu, zgromadzony w aktach materiał dowodowy przemawia za przyjęciem założenia o braku zbędności przedmiotowego gruntu dla realizacji celu wywłaszczania - brakuje zatem podstaw do zawieszenia postępowania do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego aktów ustanawiających użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu. Co więcej prawo to zostało skutecznie zbyte, co potwierdzają stosowne zapisy w księgach wieczystych. Występujący z roszczeniem zwrotowym podmiot nie informował przy tym, iż zamierza w przewidzianym prawem trybie podejmować działania zmierzające do wzruszenia aktów ustanawiających ograniczone prawo rzeczowe na przedmiotowym gruncie, co powoduje brak podstaw dla przyjęcia założenia, iż w przyszłości dopuszczalne będzie wydanie rozstrzygnięcia o jej zwrocie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014 r. skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 137 u.g.n., a mianowicie nieustalenie zrealizowania konkretnego celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej oraz okresu rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją tego celu; naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - oparcie ustaleń organu na podstawie rozstrzygnięć administracyjnych wydanych po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna; - nieodniesienie się przez organ odwoławczy do kwestii dotyczącej zdjęć działki ewidencyjnej [...], na których nie widać żadnych naniesień (zarówno ze zdjęcia z 1976 r., jak i 1982 r.).; - wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem dowodu w postaci przeprowadzonych oględzin przedmiotowej nieruchomości wskazujących, iż nie został zrealizowany cel wywłaszczeniowy; - ustalenie realizacji celu wywłaszczeniowego na podstawie "przypuszczenia" organu, dotyczącego wzajemnego usytuowania obiektów budowlanych, pomimo dalszego wskazania przez organ, iż układ przestrzenny na zdjęciach nie odpowiada układowi oznaczonemu na mapie sytuacyjno - wysokościowej z 1975 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie mieści się w dyspozycji art. 229 u.g.n., bowiem ustanowienie użytkowania wieczystego nie nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. Zasadnie zatem organ przeanalizował materialne przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości i dokonał ich prawidłowej interpretacji. Sąd podzielił pogląd co do zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., wedle którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed wprowadzeniem tych terminów do porządku prawnego, co wynika z braku możliwości wstecznego oddziaływania tych przesłanek. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (p. art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (p. art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr [...]41, poz. 1492).
Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Sąd zaaprobował również stanowisko o braku przesłanek do dokonania zwrotu nieruchomości. Za wystarczające w tym względzie uznał ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Wskazał, że zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. na przedmiotowym terenie ustalona została budowa fabryki [...] i bazy zaplecza przedsiębiorstwa [...]. Organ wskazywał, że budowa fabryki [...] rozpoczęła się 1 października 1975 r. a 12 sierpnia 1978 r. zostały zgłoszone do użytkowania takie obiekty jak: hala główna, sprężarkownia, hydrofornia, zbiorniki cementu, skład stali, skład kruszyw, skład wyrobów gotowych, itp., a 17 sierpnia 1978 r, zostały one przyjęte do użytkowania.
Organ I instancji dokonał identyfikacji obiektów i działek na podstawie porównania mapy sytuacyjnej dla celów prawnych i mapy sytuacyjno-wysokościowej. Zdaniem Sądu, organ dokonał również niewadliwych ustaleń w przedmiocie numeru porządkowego występującego w zebranej dokumentacji, i słusznie posługiwał się numerami działek i obrębu, a nie numerem porządkowym ze względu na jego nieustalenie (pismo z Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. stanowiące odpowiedź na wystąpienie organu I instancji z 16 stycznia 2014 r.). Ze zdjęć lotniczych (fotografia z 1976 r.) pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. wynika, że na terenie działki nr [...] widać, że na przedmiotowym terenie miały miejsce działania budowlane, natomiast na fotografii z 1982 r. (jak słusznie zauważył organ) widoczny jest budynek, który kształtem odpowiada budynkowi znajdującemu się obecnie w terenie.
Mimo, że układ przestrzenny widniejący na zdjęciach nie koresponduje z odzwierciedlonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej, to – jak zasadnie wywodził organ – nieuprawnione byłoby przyjęcie założenia, iż takie odstępstwo przesądza o zbędności przedmiotowego gruntu dla realizacji celu wywłaszczenia.
W ocenie Sądu, w toku postępowania pozyskano dokumenty, umożliwiające ocenę zasadności wniosku, w aspekcie zamierzeń jakie miały być zrealizowane na gruncie, która to inwestycja ze swej istoty nie obejmowała wyłącznie obiektów kubaturowych, opisując wyczerpująco w uzasadnieniu zarówno swoje wnioski, jak i ich źródło. Dodatkowo Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił (bezsporne), że nieruchomości będące przedmiotem postępowania nie stanowią własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie wyrażane jest stanowisko potwierdzające brak możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, ze względu na istnienie przeszkody prawnej, polegającej na utracie władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub gminę. W orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się pogląd, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jeżeli zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi.
Oznacza to, że możliwość orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości występuje jedynie wówczas, gdy w chwili rozstrzygania wniosku poprzednich właścicieli lub jego spadkobierców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość jest we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Konkludując, Sąd uznał, że niezależnie od przyjętej koncepcji prawnej, w okolicznościach sprawy prawidłowe jest rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Z tego względu orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr [...]53, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujący oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a polegającym na ustaleniu, iż organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej przedmiotowej nieruchomości oraz, że zostały w sposób dokładny i wyczerpujący ustalone fakty miarodajne dla oceny czy może ulec zwrotowi część wywłaszczonej nieruchomości,
- 2. art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w trakcie rozprawy administracyjnej okoliczności miarodajnych dla ustalenia przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz art. 137 ust. 2 tej ustawy, a w szczególności nieodniesienie się do wątpliwości zgłoszonych w skardze co do prawidłowości oceny przez organy administracji zarzutów dotyczących:
- - oparcia ustaleń organu na podstawie rozstrzygnięć administracyjnych wydanych po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna;
- - wydania zaskarżonych decyzji z pominięciem dowodu w postaci przeprowadzonych oględzin przedmiotowej nieruchomości wskazujących, iż nie został zrealizowany cel wywłaszczeniowy;
- - ustalenia realizacji celu wywłaszczeniowego na podstawie "przypuszczenia" organu, dotyczącego wzajemnego usytuowania obiektów budowlanych, pomimo dalszego wskazania przez organ, iż układ przestrzenny na zdjęciach nie odpowiada układowi oznaczonemu na mapie sytuacyjno - wysokościowej z 1975 r., skutkującego stwierdzeniem przez Sąd I instancji, iż nieuprawionym byłoby przyjęcie założenia, że takie odstępstwo nie przesądza o zbędności przedmiotowego gruntu dla realizacji celu wywłaszczenia, bez jakiegokolwiek uzasadnienia organu w powyższym zakresie oraz lakonicznym stwierdzeniem, iż na etapie postępowania pozyskano dokumenty w tym zakresie, bez jednoczesnego wskazania jakie dokumenty Sąd I miał na uwadze;
- 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a, poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy i nieodniesieniu się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i do całości zebranego materiału dowodowego, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku,
- II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo naruszenia prawa materialnego, które polegało na:
- - niewłaściwym zastosowaniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. a mianowicie nieustaleniu zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej oraz okresu rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją tego celu;
- - niewłaściwym zastosowanie art. 229 u.g.n. gdyż oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powoduje automatycznego wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;
- 2. art. 137 ust. 2 u.g.n. w zw. art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ustalono, że dla części nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a zatem zwrotowi podlega ta właśnie część nieruchomości, przy bezspornym twierdzeniom zarówno organów administracyjnych obu instancji i Sądu I instancji, iż linia zabudowy od strony ul. C. winna zostać odsunięta o 10, 0 m od linii rozgraniczającej ulicy, przy czym w pasie przy ulicy należy wprowadzić zadrzewienie;
- 3. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu całej, przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż na części przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jakim była pas ochronny w postaci zadrzewienia, a zatem własność tej części nie jest przedmiotem obrotu ograniczonego do podmiotów publicznych i może stanowić własność osoby fizycznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. S.A. i W. S.A. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 19 maja 2017 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że w aktualnym stanie sprawy zależy mu wyłącznie na powrocie działki [...], na której uwłaszczyło się przedsiębiorstwo budowlane, którego następcą prawnym jest P. S.A. Podał, że część tej działki użytkuje od lat 90-tych ubiegłego stulecia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota podniesionych w niej zarzutów koncentruje się na kwestii ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia przedmiotowej działki i czy został zrealizowany, a także terminu rozpoczęcia i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia, w kontekście zastosowania terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zarzuty te w większości podważają trafność poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które ocenione muszą zostać w odniesieniu do materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 3 zd. 1). Podstawowym warunkiem zwrotu w omawianym trybie nieruchomości jest zbędność nieruchomości lub jej części na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie nabycia nieruchomości.
Ustawową definicję takiej zbędności nieruchomości zawiera art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. Stosownie do tych przepisów nieruchomość uznaje się za zbędną w omawianym znaczeniu, jeżeli pomimo 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Z niewadliwych ustaleń organów administracji, prawidłowo aprobowanych przez Sąd I instancji wynika, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Bezspornym pozostaje, iż objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została nabyta pod określoną inwestycję, tj. realizację fabryki [...]i bazy zaplecza Przedsiębiorstwa [...], zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. o lokalizacji inwestycji. W chwili sporządzania umowy z dnia 19 lutego 1975 r. nie istniały dokumenty, które w sposób szczegółowy określałyby sposób zagospodarowania przejmowanego gruntu. Dokumenty stanowiące załączniki do decyzji lokalizacyjnej wskazywały jedynie ramowy obraz planowanej inwestycji, określając ogólną powierzchnię terenu przyszłej inwestycji, kubaturę projektowanych obiektów oraz ich powierzchnię użytkową. Na tym etapie nie określono celu wywłaszczenia poszczególnych działek, nie wskazano też na których działkach mają być usytuowane konkretne obiekty, urządzenia i inna infrastruktura zwyczajowo towarzysząca takiemu przedsięwzięciu.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie ustalenia w tym zakresie nie zostały oparte na dokumentach sporządzonych po zawarciu umowy nabycia spornej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wprost wskazał, że ani decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] sierpnia 1975 r. ([...]), ani niezidentyfikowany szkic planu sytuacyjnego dokonany na mapie sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej w maju 1975 r. nie mogą przesądzać o celu wywłaszczenia, skoro powstały już pod dacie sporządzenia aktu notarialnego z dnia 19 lutego 1975 r. Stanowisko to zaaprobował Sąd I instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 14-15).
Ze względu na brak dokumentu, który uściślałby planowane na spornych działkach inwestycje, ocena zagospodarowania (wykorzystania) tych działek była dokonywana w kontekście wskazanego wyżej ogólnego celu wywłaszczenia całego terenu. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż teren ten został zagospodarowany tak jak przewidywała to dokumentacja wywłaszczeniowa. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w zdjęciach lotniczych tego terenu wykonanych w 1976 r. i w 1982 r., jak również w dokumentacji przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego z dnia 17 sierpnia 1978 r. Zdjęcia te dowodzą, iż w tym okresie na spornej nieruchomości były prowadzone działania budowlane. Fotografia z 1982 r. ukazuje teren zagospodarowany w sposób zaplanowany, na którym posadowiony jest szereg obiektów usytuowanych wzdłuż ciągów komunikacyjnych. Dokumentacja dotycząca przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego potwierdza zaś, że w 1978 r. na przejętym terenie zrealizowano: halę główną produkcyjną, sprężarkownię, hydrofornię, zbiorniki cementu, skład stali.
Wizja lokalna przeprowadzona na spornej nieruchomości tych ustaleń nie podważyła. W omawianym przypadku pozostawienie części spornej nieruchomości bez zabudowy nie oznacza, iż teren ten nie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Oczywistym jest, iż realizacja tak złożonej inwestycji jaką jest budowa fabryki wraz z zapleczem, obejmuje nie tylko budynki przemysłowe ale również inne obiekty składające się na jej infrastrukturę, takie jak place składowe, wiaty, drogi wewnętrzne, parkingi, czy też tereny zielone. Tego rodzaju urządzenia nie mają charakteru trwałego i ich istnienia nie można wykluczyć w oparciu o obecny stan nieruchomości. Zdjęcie lotnicze z 1982 r. potwierdza, iż taka infrastruktura była zlokalizowana na terenie działki [...], która stanowiła typowe zaplecze gospodarcze wybudowanej fabryki. W jej obrębie usytuowane były liczne obiekty o różnych gabarytach, przedzielone wolnymi przestrzeniami magazynowymi oraz transportowymi.
Takie zagospodarowanie działki niewątpliwie wyczerpuje założenia przyjęte w dacie nabycia spornej nieruchomości. Nie może również budzić wątpliwości, że wytyczne dotyczące zagospodarowania terenu od ul. C. nie dotyczą działek objętych niniejszym postępowaniem. Z akt sprawy wynika, że nie doszło do planowanej modernizacji tej ulicy (jej poszerzenia) a zatem założenia dotyczące linii zabudowy nie mogły stanowić podstawy dla oceny realizacji celu wywłaszczenia na spornych działkach. Podkreślenia wymaga, że żadna z tych działek nie graniczy z ul. C., zaś w odrębnym postępowaniu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrócono działkę nr [...], która bezpośrednio przylega do ww. ulicy i miała zostać zagospodarowana pod zieleń i chodnik oraz zieleń przyuliczną (trawę i drzewa).
Wymienione wyżej dokumenty potwierdzają, że najpóźniej w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia, na działkach objętych niniejszym postępowaniem doszło do realizacji inwestycji fabryki [...]i bazy zaplecza Przedsiębiorstwa [...], która wskazana była decyzji lokalizacyjnej z 1974 r. jako cel wywłaszczenia. To zaś wyklucza możliwość ich zwrotu. Należy przy tym zauważyć, że w sytuacji gdy na spornej nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia określony w akcie notarialnym z dnia 19 lutego 1975 r. – przed złożeniem wniosku o jej zwrot i jednocześnie przed dniem 1 stycznia 1998 r., okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje bowiem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r., zaś określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat na zrealizowanie tego celu, obowiązuje od dnia 22 września 2004 r.
Dotychczasowe rozważania pozwalają uznać, iż w przedmiotowej sprawie stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia art. 7, art. 77 § 1, i art. 80 K.p.a. Ocena całokształtu zebranego materiału dowodowego, w granicach wyznaczonych art. 136 i art. 137 u.g.n., pozwalała na niewadliwe ustalenie o braku przesłanek do zwrotu nieruchomości.
Odnośnie zaś do drugiego zagadnienia, które wyłoniło się w sprawie, wynikającego z faktu, iż objęta żądaniem zwrotu nieruchomość nie pozostaje we władaniu ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że stan faktyczny tej sprawy nie mieści się w dyspozycji art. 229 u.g.n. bowiem użytkowanie wieczyste przedmiotowych działek nie nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. Trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji przyjął, iż wobec braku podstaw do zastosowania art. 229 u.g.n., nie można poprzestać jedynie na ustaleniu, czy sporna nieruchomość pozostaje we władaniu publicznym, ale należy również przeprowadzić postępowanie zmierzające do zbadania, czy wystąpiły przedmiotowe i podmiotowe przesłanki zwrotu wynikające z art. 136 i art. 137 u.g.n. W tym kontekście całkowicie niezrozumiały i chybiony jest zarzut naruszenia art. 229 u.g.n., w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, wskazując, że oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powoduje automatycznego wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Reasumując należało stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy tej sprawy i na jego podstawie wyprowadził właściwy wniosek o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stwierdzony brak naruszeń prawa materialnego jak i procesowego doprowadził Sąd I instancji do prawidłowej konkluzji o niezasadności skargi, co musiało skutkować jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a. W świetle powyższego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., jak i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Nie ma także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia kryteria przewidziane w tym przepisie.
Sąd I instancji przedstawił bowiem stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazał i wyjaśnił podstawę prawną swego orzeczenia. W dostateczny sposób również wskazał i omówił dowody, które stały się podstawą rozstrzygnięcia organu administracji. WSA w Warszawie wprawdzie nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów skarżącego, ale ten mankament nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Konkludując wskazać należy, że żaden z podniesionych przez stronę zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., przedmiotowa skarga kasacyjna jako niezasadna, podlegała oddaleniu