Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 714/17 - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. L., podnosząc zarzuty naruszenia:
- prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r., Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) poprzez brak jednoznacznego sprecyzowania który z punktów tego przepisu znajduje zastosowanie w odniesieniu do skarżącego W. L.,
- poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r., Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) w konsekwencji braku przekonującego ustalenia, iż wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu W. L. w dniu 22 stycznia 2014 r. spowodowało powstanie kosztów,
- poprzez błędną wykładnię art. 130a ust. 2a, ust. 6, ust. 6a pkt c, ust. 6b, ust. 6c i ust. 6e ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r., Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2017 r., poz. 1260 ze. zm.) w zw. z Załącznikiem nr 2 do uchwały nr LXXII/1866/2013 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2014 (Dz. Urz. woj. mazowieckiego z 2013 r., poz. 13514) w konsekwencji wadliwego przyjęcia, iż mechanizm ustalania opłat za wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, jest uniezależniony od faktycznej wysokości tych opłat w konkretnym przypadku.
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa procesowego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej oraz brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 9 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez brak uznania, iż błędnie ustalony stan faktyczny oraz wadliwie powołana podstawa prawna decyzji administracyjnej w II instancji nie jest przekroczeniem prawa z uwagi na naruszenie zasady informowania oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom ustawowym w konsekwencji przekroczenia przez Sąd swojej kognicji w wyniku zmiany ustalonego przez organ II instancji stanu faktycznego sprawy oraz przytoczonej podstawy prawnej decyzji, a przez to nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej Sądu nad działalnością administracji publicznej.
Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a także w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej o zastosowanie art. 207 § 2 p.p.s.a. i nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., gdyż skarżący organ zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania z tym, że o zasadności zarzutów procesowych przesądzała w tym przypadku wykładnia prawa materialnego, co uzasadniało odniesienie się w pierwszej kolejności do zakwestionowanych przepisów materialnych.
Przypomnieć na wstępie trzeba, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] ustalającą wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rej [...] na kwotę [...] zł. Organ wskazywał, że zawiadomieniem z dnia 11 marca 2015 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] wszczął z urzędu wobec W. L. postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem w dniu 22 stycznia 2014 r. przez funkcjonariusza Straży Miejskiej [...] dyspozycji usunięcia ww. pojazdu od którego odstąpiono w trybie art. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012, poz, 1137; dalej: "u.p.r.d.") (na miejsce zdarzenia odwołujący przybył przed rozpoczęciem przygotowania do wciągnięcia pojazdu na holownik). Zdaniem Kolegium, pomimo, iż do faktycznego odholowania pojazdu na strzeżony parking nie doszło, to zawezwanie holownika i podjęcie czynności usunięcia niewątpliwie wygenerowało koszty usunięcia, które zgodnie z załącznikiem Nr 2 do uchwały Nr XXVII/1309/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013 wynoszą 478 zł dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3.500 kg. Zgodnie zaś z art. 130a ust. 2a w związku z art. 130a ust. 10i u.p.r.d. do ich pokrycia zobowiązany został właściciel pojazdu.
Oddalając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów obowiązującego prawa uznając, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy właściciel pojazdu obowiązany jest do uiszczenia kosztów na postawie art. 130a ust. 2a u.p.r.d. w wysokości określonej w decyzji organu I instancji. Sąd podniósł, że bezsporne jest, iż wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów w wysokości 206,90 zł, co potwierdza załącznik do faktury wystawionej przez firmę holującą [...] Sp. z o. o. i zapłaconej przez [...]. Mimo takiej kwoty wynikającej z faktury, Zarząd Dróg Miejskich, działający w imieniu Prezydenta [...], jaki i SKO, będąc związanymi przepisami prawa miejscowego, musiały zastosować przepisy załącznika nr 2 do uchwały nr LXXII/1866/2013 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2014 (Dz. Urzędowy Woj. Mazowieckiego z 2013 r. poz. 13514).
Z tym wyrokiem nie zgodził się W. L. i we wniesionej skardze kasacyjnej wskazał, że błędna jest wykładnia przepisów u.p.r.d., która przyjmuje, iż obciążanie kwotami usuwania pojazdów pozostawionych w miejscach niedozwolonych, ma następować bez względu na realnie poniesione, rzeczywiste koszty ich usunięcia lub prowadzące do usunięcia. Taka interpretacja nie ma oparcia w przepisach ustawowych i z tego względu należy ją uznać za dokonywaną contra legem. Właściwa jest natomiast taka wykładnia przepisów ustawy, która uzależnia nałożenie obowiązku pokrycia obciążeń finansowych wydania dyspozycji usunięcia pojazdu od rzeczywistego kosztu, jaki organ z związku z tą dyspozycją poniósł. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęta przez organy i Sąd błędna wykładnia przepisów u.p.r.d. spowodowała również brak dokonania dokładnego i jednoznacznego ustalenia w jakich okolicznościach doszło do wezwania firmy holowniczej do usunięcia jego pojazdu, a także, czy i w jakim zakresie wezwanie to zostało wykonane oraz, czy i w jakich okolicznościach przyjazd holownika został odwołany, jaki rodzaj wydatków składa się na kwotę wskazaną w zestawieniu do faktury. Organy winny uzupełnić w tym celu materiał dowodowy, choćby poprzez odebranie wyjaśnień od funkcjonariusza Straży Miejskiej i pracowników firmy holującej, w tym kierowcy skierowanego do odholowania.
W tej sytuacji wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 130a ust. 1 u.p.r.d., pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela, w przypadku 1) pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu;
- nieokazania przez kierującego dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub dowodu opłacenia składki za to ubezpieczenie, jeżeli pojazd ten jest zarejestrowany w kraju, o którym mowa w art. 129 ust. 2 pkt 8 lit. c;
- przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych w przepisach ruchu drogowego, chyba że istnieje możliwość skierowania pojazdu na pobliską drogę, na której dopuszczalny jest ruch takiego pojazdu;
- pozostawienia pojazdu nieoznakowanego kartą parkingową, w miejscu przeznaczonym dla pojazdu kierowanego przez osoby wymienione w art. 8 ust. 1 i 2;
- pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela;
- kierowania nim przez osobę nieposiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami albo której zatrzymano prawo jazdy i nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu poprzez przekazanie go osobie znajdującej się w nim i posiadającej uprawnienie do kierowania tym pojazdem, chyba że otrzymała ona pokwitowanie, o którym mowa w art. 135 ust.
- Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (art. 130a ust. 5c p.r.d.).
Z kolei, stosownie do art. 130a ust. 2a u.p.r.d. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 października 2012 r.), od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli zaś wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Po myśli natomiast art. 130a ust. 6 cyt. ustawy, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że właściciel nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu, wobec którego wydano dyspozycję usunięcia samochodu z drogi, musi ponieść koszty nawet w przypadku odstąpienia od jego usuwania. Ponadto, jak w tym wypadku słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, przedstawiona wyżej regulacja prawna nie pozwala ani na ustalenie wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w zależności od stopnia zawinienia czy rodzaju przewinienia bądź w zależności od tego od tego, na jakim etapie usuwania pojazdu jego właściciel powrócił do niego powrócił. Przepisy te nie dopuszczają również do przyjęcia innej kwoty kosztów aniżeli ta jaka wynika z faktury firmy holującej. Ustawodawca ustanowił więc w powyższych przepisach mechanizm ustalania opłat za usunięcie pojazdu nieuzależniony od faktycznej wysokości tych opłat w konkretnym przypadku (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1543/16, 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 982/16, 17 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2897/16 i 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2644/14). Ustawodawca przesądził także maksymalną wysokość tych opłat (wysokość stawki za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 440 złotych), natomiast radzie powiatu pozostawił uregulowanie w uchwale określenie dokładnej wysokości tych opłat.
W rozpoznawanej sprawie stawki te regulowała uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2014 r. (Dz. Urzędowy Woj. Mazowieckiego z 2013 r. poz. 13514), która w załączniku nr 2 określała wysokość kosztów powstałych w związku wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na kwotę 478 zł. Powyższa uchwała, jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, pozostając w obrocie prawnym stanowi akt prawa miejscowego i organy będąc związane przepisami tego aktu, nie mogły odstąpić od ustalenia kosztów, ani ustalić tych kosztów w innej wysokości, niż ta wynikająca z treści uchwały. Rację ma co prawda, skarżący kasacyjnie, iż Kolegium w uzasadnieniu decyzji powołuje się na uchwałę Rady Miasta niemającą zastosowania w niniejszej sprawie, tj. uchwałę Nr XXVII/1309/2012 z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013. Zgodzić się jednak należy z Sądem I instancji, że błędne określenie uchwały samo przez się nie miało wpływu na treść zaskarżonej decyzji, zważywszy iż w obu uchwałach wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu jest taka sama, tj. 478 zł.
Prawidłowo również Sąd Wojewódzki uznał, że wpływu na wynik sprawy nie mogło mieć błędne wskazanie przez Kolegium, iż pojazd został zaparkowany w strefie obowiązywania znaku drogowego B-36 z tabliczką T-24, co odpowiada dyspozycji przepisu 130a. ust. pkt 5 u.p.r.d. (z akt sprawy wynika, że miejsce to oznaczone było znakami drogowymi D-18a, T-29, i P-24 co odpowiada dyspozycji art. 130a. ust.
- pkt 4). Po pierwsze w obu przypadkach dochodzi do obligatoryjnego usunięcia pojazdu z drogi, a po drugie, powołane przepisy nie stanowiły bezpośredniej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Poza tym, skoro poprawne ustalenia faktyczne były dokonane przez organ I instancji, a decyzja Kolegium utrzymywała tę decyzję w mocy, to błędy popełnione przez organ odwoławczy, nie miały w takim przypadku charakteru istotnego (nie wpływały na rozstrzygnięcie). W rezultacie zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 9 k.p.a. i art. 15 k.p.a. był niezasadny.
Mając na uwadze powyższe wywody, zarzuty obrazy art. 130a ust. 1 i art. 130a ust. 2A, ust. 6, ust. 6a pkt c, ust. 6b, ust. 6c i ust. 6e w powiązaniu z uchwałą Rady m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2014 r. (zał. nr 2) - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie również nie były usprawiedliwione.
W konsekwencji niezasadne okazały się w związku z tym też zarzuty procesowe (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.), gdyż w zaistniałej sytuacji, przy wyżej przedstawionej wykładni prawa materialnego, zbędne jest dokonywanie przez organ ustaleń w zakresie wskazanym przez skarżącego kasacyjnie. W świetle treści art. 130a ust. 2a u.p.r.d., wystarczającym do wydania przedmiotowych decyzji było bowiem powstanie jakichkolwiek kosztów związanych z dyspozycją usunięcia pojazdu z drogi. Istnienie zaś w aktach sprawy faktury wystawionej przez firmę holującą w dostateczny sposób dowodziło wydania takiej dyspozycji.
Chybione były również zarzuty naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.
W szczególności Sąd ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym normującym zakres kontroli sądowej. Analiza uzasadnienia wyroku wskazuje jednoznacznie, iż Sąd Wojewódzki dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. To zaś czy była ona - jak twierdzi skarżący kasacyjnie – wadliwa, nie może być skutecznie podnoszone w ramach ww. przepisów.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 §1 p.p.s.a.).
----------------------- 4