Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 648/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: A. R. na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., wydanej za zgodą Ministra Obrony Narodowej, uzyskał prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w D. przy ulicy [...] m. [...] na czas oznaczony do 30 czerwca 2006 r. W dniu 20 lipca 2009 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z wnioskiem o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w zajmowanym lokalu mieszkalnym, wskazując, iż powyższy lokal zajmuje od 1996 r. i regularnie opłaca czynsz. Ponadto znajduje się w sytuacji wyjątkowej, ponieważ brak tytułu prawnego do lokalu pozbawi go "dachu nad głową".
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B., wydaną na podstawie art. 13 ust. 6 i art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), odmówił przyznania A. R. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, położonym w D. przy ulicy [...] m. [...], stwierdzając, iż nie wykazał on, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję.
Na tę decyzję A. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, iż procedura wykupu lokalu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, ponieważ nie został on poinformowany do jakiej daty najpóźniej może złożyć stosowny wniosek. Ponadto stwierdził, iż organ już raz przyznał mu prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym i wtedy nie był zobowiązywany do wykazywania wyjątkowej sytuacji. Zarzucił również organowi, iż twierdzenie, że przedmiotowy lokal może być potrzebny na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych z pobliskich C., jest nieprawdziwe, ponieważ jego miejscowość jest oddalona od C. o 30 km i brak jest zainteresowania kadry wojskowej jego lokalem, również z uwagi na fakt, iż sporny lokal jest kawalerką o powierzchni 36 m², w jednym z najstarszych wybudowanych w latach 50-tych budynków Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.
W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 648/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2010 r. wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, to jest w dniu 20 stycznia 2010 r., w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej, przy czym ciężar wykazania owej sytuacji spoczywa na wnioskodawcy.
Sąd zaznaczył ponadto, że decyzja o przyznaniu prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wydawana na podstawie wskazanego wyżej przepisu jest decyzją uznaniową, co wynika z użytego w nim sformułowania "może wydać". Oznacza to, iż ustawodawca pozostawił organowi swobodę działania i możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W związku z tym Sąd podkreślił, że kontrola sądowa tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Sąd może bowiem badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, natomiast nie może ingerować w kwestie celowości i słuszności rozstrzygnięć wojskowych organów mieszkaniowych.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "wyjątkowej sytuacji", zwrócił jednakże uwagę, że w orzecznictwie przyjęto, iż na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadki, wyróżniający się czymś, szczególny, osobliwy zespół okoliczności, położenie, w jakim ktoś się znajduje, ogół warunków. Wyjątkowości sytuacji należy zatem upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od typowych, czy dość powszechnie występujących. Stąd też należy przyjąć, że adresatem przedmiotowej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu pozostającym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej mogą być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazana w niniejszej sprawie przez A. R. choroba niedokrwienia serca, brak środków finansowych i brak prawa do innego lokalu mieszkalnego nie świadczą o tym, iż znalazł się on w wyjątkowej sytuacji. Sąd zaznaczył przy tym, że nie kwestionuje choroby skarżącego, gdyż nie jest uprawniony do weryfikacji jego stanu zdrowia, niemniej jednak Sąd zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych nie znajduje się dokument, z którego wynikałaby niezdolność skarżącego do podjęcia zatrudnienia.
Za niewystarczające i sprzeczne uznał Sąd informacje na temat sytuacji finansowej skarżącego. Z jednej bowiem strony podaje on, że nie posiada żadnego dochodu, z drugiej strony natomiast wskazuje, iż jest osobą samodzielną i regularnie uiszcza opłaty czynszowe. Pomimo wezwań organu o przedstawienie stosownych dokumentów skarżący nie wyjaśnił tych rozbieżności.
W ocenie Sądu o wyjątkowości sytuacji A. R. nie stanowi też brak tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, gdyż w takim położeniu znajduje się znaczna część obywateli. Jest to zatem zjawisko dość powszechne, a nie wyjątkowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, ponadto, że instytucja przyznania prawa do zamieszkania w lokalu mieszkalnym nie może być traktowana w kategoriach socjalnych. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych rodzin o niskich dochodach należy bowiem do samorządu terytorialnego i nie ma podstaw do przerzucania takich obowiązków na organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zadaniem ich bowiem jest przede wszystkim zabezpieczenie - aktualnych i przewidywanych - potrzeb mieszkaniowych żołnierzy w służbie stałej.
W odniesieniu do zarzutu skarżącego o wadliwości przeprowadzenia postępowania w sprawie wykupu zajmowanego lokalu, Sąd stwierdził, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż skarżący sam przyznał, że już w 2005 r. były organizowane spotkania informacyjne poświęcone procedurze wykupu lokalu, ponadto w marcu 2006 r. organ przypomniał o powyższej możliwości. Skarżący miał też świadomość przyznania mu prawa do lokalu do dnia 30 czerwca 2006 r., a pomimo tego przedmiotowy wniosek złożył dopiero na 8 dni przed upływem terminu najmu lokalu. Stąd też niezasadne jest obarczanie organu winą za zaniechanie skarżącego w dbaniu o własną sprawę.
Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył A. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na tym, iż ustalony stan faktyczny błędnie został oceniony przez Sąd jako nieodpowiadający wyjątkowej sytuacji skarżącego zgodnie z normą tego przepisu,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 §1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 61 a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, art. 65 – 70 K.c. oraz art. 3-6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 grudnia 2004r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych przez Wojskową Agencję Mieszkaniową oraz art. 145 §1 pkt 1 c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy - art. 7 - 9 kpa oraz art. 104 kpa - 113 kpa, a które to uchybienia doprowadziły do wadliwego przeprowadzenia postępowania w sprawie wykupu zajmowanego przez skarżącego lokalu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, iż skarżący nie znajduje się w wyjątkowej sytuacji, o której stanowi art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wykazał on bowiem, że jest osobą o złym stanie zdrowia, nie ma jakichkolwiek środków finansowych, nie ma prawa do innego lokalu mieszkalnego, oraz, że jest osobą bezrobotną.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. przyznał mu prawo zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym właśnie na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, mimo, iż jego sytuacja w tamtym czasie była o wiele lepsza niż obecnie.
Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto na liczne nieprawidłowości, jakie – jego zdaniem – miały miejsce w procedurze przeprowadzania postępowania w sprawie wykupu zajmowanego przez skarżącego lokalu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c (błędnie powołane jako art. 145 § 1 pkt 1 a i 1c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że podstawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest zapewnienie mieszkania żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową. Powinności w tym zakresie stanowią interes społeczny, o jakim mowa w art. 7 K.p.a. Oznacza to, że zasób mieszkaniowy pozostający w dyspozycji Agencji przeznaczony jest co do zasady na potrzeby żołnierzy zawodowych, a odstępstwo od tej zasady przewidziane zostało w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej może innej osobie niż żołnierz służby stałej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, wydać decyzję o prawie zamieszkiwania na czas oznaczony w lokalu mieszkalnym znajdującym się w dyspozycji tej Agencji.
Z konstrukcji wskazanego przepisu wynika, że rozstrzygnięcia podejmowane na tej podstawie posiadają cechy uznania administracyjnego. Oznacza to, że w przypadkach wymienionych we wskazanym przepisie organ dysponuje możliwością wyboru skutku prawnego. Może on więc wydać zarówno decyzję pozytywną zezwalającą innej osobie niż żołnierz w służbie stałej na zamieszkanie w lokalu znajdującym się zasobie mieszkaniowym Agencji lub wydać decyzję negatywną odmawiającą przyznania takiego uprawnienia. Ustawodawca nie wskazał przy tym wyraźnie reguł takiego wyboru konsekwencji prawnych, do których odnosi się hipoteza omawianej normy prawnej. Określił natomiast granice decyzji pozytywnej, przewidując, że przedmiotowe zezwolenie może być udzielone tylko w sytuacji wyjątkowej i jedynie za zgodą Ministra Obrony Narodowej. Tego typu regulacja dowodzi, że w przypadku niezaistnienia sytuacji wyjątkowej i nieuzyskania zgody Ministra Obrony Narodowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji nie może w ogóle wydać decyzji pozytywnej. W sytuacji zaś, gdy przesłanki te są jednak spełnione organ dysponuje uznaniem, a więc możliwością wyboru rozstrzygnięcia sprawy.
W związku z tym podkreślić należy, że zakres sądowej kontroli w takich sprawach obejmuje zgodność z prawem decyzji i poprzedzającego ją postępowania, Sąd nie może natomiast ingerować w kwestie celowości i słuszności rozstrzygnięć wojskowych organów mieszkaniowych, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
Podstawowym warunkiem zezwolenia, o którym mowa w art. 29 powołanej ustawy, jest zaistnienie "sytuacji wyjątkowej", przy czym ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia i nie wskazał kryteriów, jakimi należy kierować się przy stosowaniu tego przepisu. Niewątpliwie zaś sytuacja wyjątkowa może mieć różne znaczenie w zależności od okoliczności sprawy. Na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe położenie, w jakim się ktoś znajduje oraz posiadane warunki ekonomiczne, majątkowe i mieszkaniowe (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1981), a ponadto ciężar udowodnienia i wskazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na wnioskodawcy.
Wyjątkowości sytuacji należy zatem upatrywać w takich stanach, czy zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od typowych i dość powszechnie występujących. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że adresatem przewidzianych w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu pozostającym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej mogą być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takim właśnie aspekcie Sąd pierwszej instancji należycie przeanalizował sytuację życiową skarżącego i trafnie uznał, że nie można jej zakwalifikować do wyjątkowo trudnej. Brak dostatecznych środków finansowych na zakup własnego mieszkania i brak prawa do innego lokalu nie przesadzają bowiem o wyjątkowości sytuacji skarżącego, gdyż w takim położeniu znajduje się znaczna część obywateli naszego kraju. Jest to zatem zjawisko dość powszechne a nie wyjątkowe.
Celem art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie było bowiem ustanowienie podstawy prawnej do udzielania pomocy o charakterze socjalnym, pomocy dla osób, które nie mają prawa do żadnego lokalu czy domu. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych rodzin o niskich dochodach należy do zadań samorządu terytorialnego i nie ma podstaw do przerzucania takich obowiązków na organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.
Co zaś się tyczy sytuacji zdrowotnej skarżącego, to – za Sądem pierwszej instancji – uznać należy, że z akt sprawy nie wynika, iż nie jest on zdolny do podjęcia zatrudnienia.
W związku z tym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 29 powołanej ustawy, nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 61 a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to zauważyć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była kontrola instancyjna wyroku w zakresie odmowy przyznania skarżącemu prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a nie w przedmiocie kontroli postępowania w sprawie wykupu zajmowanego przez skarżącego lokalu. Tym samym zarzut o naruszeniu tego przepisu nie jest trafny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.