Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 86/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. i T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Miedziana Góra z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 9.900 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonych w obrębie Kostomłoty I, gm. Miedziana Góra, powiat kielecki, wskutek wybudowania drogi gminnej nr 002138T Maciejówka – Kostomłoty Pierwsze, z jednoczesną odmową rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Wójt Gminy Miedziana Góra wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy w Miedzianej Górze z dnia 23 sierpnia 2007 r. nr VIII/70/07 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Święt. 07.196.2846), kwota ustalonej opłaty adiacenckiej stanowiła 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością tej nieruchomości po ich wybudowaniu, ustalonymi w operatach szacunkowych z dnia 10 lutego 2012r., sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do ich treści, wartość nieruchomości o nr [...] o pow. 0,2541 ha przed wybudowaniem drogi wynosiła 174.000zł, a po jej wybudowaniu wynosi 187.000zł, natomiast wartość nieruchomości o nr [...] o pow. 0,3869 ha przed wybudowaniem drogi wynosiła 231.000zł, a po jej wybudowaniu wynosi 251.000zł. W wyniku budowy drogi wartości wymienionych nieruchomości wzrosły odpowiednio o 13.000zł i 20.000zł, co pozwala na ustalenie opłaty adiacenckiej w łącznej wysokości 9.900zł (3.900zł + 6.000zł).
Odmawiając rozłożenia na raty ustalonej opłaty adiacenckiej organ I instancji uznał, że sytuacja finansowa małżonków R. nie uzasadnia pozytywnego rozpoznania wniosku stron w tym zakresie - ich dochód o 2000 zł przekracza miesięczne wydatki.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. i T. R. zakwestionowali treść operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości. Wskazali, że obie działki obciążone są hipoteką w przeciwieństwie do działek przyjętych do porównania, a biegły pominął okoliczność, że przed wybudowaniem drogi działka nr [...] posiadała dojazd o nawierzchni szutrowej., rzeczoznawca nie dokonał też wyceny nieruchomości na podstawie nieruchomości podobnych przed i po wybudowaniu drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy stwierdziło, że z przedłożonego do akt sprawy protokołu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji pn. "Przebudowa i budowa drogi gminnej nr 00238T Maciejówka – Kostomłoty Pierwsze" wynika, że realizację projektu zakończono w dniu 30 listopada 2010r. Zgodnie z mapą projektu architektoniczno-budowlanego, przedmiotowa droga wybudowana została przy zjeździe na działkę nr [...] oraz przy zjeździe na działkę nr [...], przy których to działkach droga dotychczas nie istniała.
Tym samym zostały stworzone warunki do korzystania przez odwołujących się z wybudowanej drogi, a uzyskanie przez działki dostępu do nowo powstałej drogi publicznej spowodowało wzrost ich wartości. Kolegium podkreśliło, że wartość nieruchomości, których dotyczy opłata adiacencka, przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w postaci drogi i po jej wybudowaniu została określona przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego – metody korygowania ceny średniej, do porównań przyjęto kilkanaście nieruchomości podobnych, będących przedmiotem obrotu rynkowego, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, wartość nieruchomości określono w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zdaniem Kolegium, sporządzone w niniejszej sprawie operaty nie budzą zastrzeżeń, wątpliwości nie budzi również wybór podejścia i metody szacowania, a przeprowadzone wyliczenia są prawidłowe.
Odnosząc się do kwestii odmowy rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej, Kolegium wskazało, że dochody uzyskiwane przez skarżących przekraczają ich miesięczne wydatki o ponad 2000 zł, a majątek w postaci posiadanych nieruchomości szacowany jest na łączną kwotę 438.000 zł. Poza tym w związku z prowadzonym. postępowaniem o ustalenie odszkodowania za przejęcie działki nr [...], wstępnie oszacowana wartość wierzytelności małżonków R. w stosunku do Gminy z tytułu odszkodowania wynosi 22.716 zł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. i T. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 1 i 2, art. 143, art. 147 ust. 1 i art. 148 ust. 1 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości nr [...] i [...] w wysokości wskazanej w decyzji. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, niezbadanie poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, nieodniesienie się do zarzutów odwołania, niedopuszczenie dowodu z operatu sprawdzającego, względnie niesprawdzenie jego poprawności przez organizację zawodową rzeczoznawców. W uzasadnieniu skarżący zakwestionowali między innymi poprawność sporządzonych operatów szacunkowych, które ich zdaniem nie spełniają wymogów określonych w § 55 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 230, poz. 1924 ze zm.), brak jest bowiem opisu nieruchomości, które biegły przyjął do porównania, nie uzasadniono wyboru podejścia, metodyki i techniki szacowania, tym samym nie mogli zweryfikować twierdzeń rzeczoznawcy, że wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe i nie były zabudowane, ponadto podkreślili, że dla działki nr [...] do obliczeń rzeczoznawca przyjął całą powierzchnię 3869 m², podczas gdy w opisie przeznaczenia działki wskazał, że jest ona położona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w dalszej części na terenie doliny rzecznej, powierzchnia działki przyjęta do obliczeń powinna zatem być pomniejszona o powierzchnię doliny rzecznej.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że w dniu 30 listopada 2010 r. zakończono realizację projektu pod nazwą "Przebudowa i budowa drogi gminnej nr 002138T Maciejówka – Kostomłoty Pierwsze Gmina Miedziana Góra", oddając jednocześnie przedmiotową drogę do eksploatacji. Sąd podkreślił też, że dotychczas droga rozumiana jako budowla, w tym miejscu nie istniała, gdyż z akt sprawy (projektu architektoniczno-budowlanego) wynika, że przedmiotowa droga, o nawierzchni asfaltowej, z chodnikiem po jednej stronie, została wybudowana w sposób umożliwiający włączenie się do ruchu z położonych przy niej posesji oznaczonych jako działki nr [...] i [...], poprzez utwardzone kostką brukową na 1.670 km drogi i na 1.622,8 km drogi zjazdy indywidualne, o jakich mowa w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych i § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), tym samym w dniu 30.11.2010 r. zostały stworzone warunki do korzystania przez skarżących z wybudowanej drogi, o jakich mowa w art. 145 ust. 1 w związku z art. 148b u.g.n.
Sąd obszernie odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżących, którzy negowali prawidłowość sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, uznając, iż wątpliwości co do ich przeprowadzenia są całkowicie pozbawione usprawiedliwienia. Sąd po kolei rozważył podnoszone przez skarżących zarzuty, szeroko uzasadniając ich niezasadność, jednocześnie wskazując na prawidłowość działań podejmowanych w sprawie zarówno przez biegłego rzeczoznawcę, jak i organy dokonujące oceny stanu faktycznego sprawy.
Ponadto w ocenie Sądu, organy administracji obu instancji nie uchybiły żadnemu z obowiązków wynikających ze wskazanych przez skarżących przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mieli zapewniony czynny udział w postępowaniu, z czego aktywnie korzystali, o czym świadczy załączona do akt sprawy korespondencja, jak również treść odwołania, zaś to, że mogli zapoznawać się z dokumentacją jedynie w godzinach pracy Urzędu Gminy od poniedziałku do środy nie oznacza, że ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu zostało ograniczone.
Sąd uznał też, że rozstrzygając o odmowie rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydana w tym zakresie decyzja nie nosi cech dowolności. Organ prawidłowo uznał, że wnioskodawcy nie znajdują się w sytuacji uzasadniającej rozłożenie na raty ustalonej opłaty adiacenckiej, a dodatkowo w związku z przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy działki nr [...] pod pas drogowy szacowana wysokość odszkodowania, co najmniej równoważy wysokość opłaty adiacenckiej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i T. R., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego:
- – art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wykonane roboty budowlane stanowiły budowę drogi, podczas gdy powyższa inwestycja była jedynie rozbudową już istniejącej drogi, co nie stanowi przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej;
- – art. 147 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wykroczenie poza granice uznania administracyjnego i wydanie decyzji noszącej cechy dowolności;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 10 k.p.a., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wynikiem niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji nie uchylił decyzji organów administracyjnych, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, wobec czego naruszenie to miało znaczący wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia;
- – art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77 par 1 kpa, polegające na niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, ze względu na oddalenie skargi, pomimo iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w oparciu o sporny fragment materiału dowodowego, tj. operat szacunkowy, który został sporządzony niezgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz z punktem 3.3 Noty Interpretacyjnej Nr 1;
- – art. 145 § 1 ust. 1 P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak rzetelnego rozważenia zarzutu skarżącego, że przed wydaniem decyzji organ administracyjny uniemożliwił skarżącemu skorzystanie z prawa do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym wyznaczając 7, 10 bądź 14 dniowy termin na powyższe jednocześnie ograniczając go do ściśle określonych dni
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione.
Stosownie do art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wójt, burmistrz, albo prezydent miasta może zgodnie z art. 145 ust. 1 tej ustawy, ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei art.143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie "budowy urządzeń infrastruktury technicznej" i stanowi, że pod pojęciem tym rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.
Zauważyć trzeba, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji pojęcia "droga" jak też pojęcia " budowa drogi", a materię tę reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz.838 ze zm.). I tak "droga" zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 17 wyjaśnia też co należy rozumieć pod pojęciem "budowy drogi" i stanowi, że budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Tak więc wbrew twierdzeniom skarżących ewentualna rozbudowa drogi mieści się w pojęciu "budowy drogi" o której mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym może być przyczyną wymierzenia opłaty adiacenckiej.
W niniejszej sprawie dodatkowego podkreślenia wymaga, że przed realizacją inwestycji drogowej, która stała się podstawą wymierzenia opłaty adiacenckiej, nie istniała w tamtym miejscu droga, w rozumieniu powyższych przepisów, zatem dopiero realizacja tej inwestycji dała możliwość podłączenia działek skarżących do wybudowanej drogi. Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art.145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.
Z kolei art. 147 ust 1 u.g.n. stanowi, iż opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Przepis ten przewiduje zatem możliwość rozłożenia nałożonej opłaty adiacenckiej na raty, jednakże ewentualne uwzględnienie wniosku złożonego w tym zakresie pozostawiono do uznania właściwego organu. Rozłożenie na raty, bądź tej jego odmowa, uzależnione są od oceny całokształtu okoliczności sprawy przez organ, a rozstrzygnięcie zapadłe w tym przedmiocie podejmowane jest w granicach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to w istocie, że organ nie jest związany ściśle określonymi przepisami przy rozpoznawaniu wniosku, ale podejmuje rozstrzygnięcie po dokonaniu kontroli i oceny okoliczności zaistniałych w sprawie. W niniejszym postępowaniu w żadnym razie nie można mówić o tym, aby Wójt Gminy Miedziana Góra, a także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, odmawiając rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej nałożonej na skarżących, przekroczył granice uznania administracyjnego.
Organy w sposób wnikliwy zbadały sytuację majątkową skarżących i uznały, że nie ma podstaw do tego, aby rozłożyć na raty nałożoną opłatę. Stanowisko to poparł Sąd I instancji, a w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta była słuszna. Zauważyć trzeba bowiem, iż dochody skarżących w dość znaczny sposób przewyższają ich wydatki, dysponują oni także znaczącym majątkiem nieruchomym, a nadto - z uwagi na postępowanie w przedmiocie przejęcia na własność Gminy działki [...], istnieje wierzytelność małżonków R. w stosunku do Gminy z tytułu odszkodowania w wysokości 22.716 zł, która to kwota przewyższa wysokość nałożonej na skarżących opłaty. Okoliczności te w sposób wystarczający wskazywały na brak podstaw do rozłożenia opłaty na raty, a dokonana w tym zakresie ocena - zarówno organów jak i Sądu I instancji - jest prawidłowa.
Nie można przyjąć też, aby zasadne były zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w skardze kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób bardzo obszerny i wręcz drobiazgowy ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, szczególnie sporządzony przez biegłego operat szacunkowy. Sąd odniósł się wnikliwie do każdego z zarzutów, jakie skarżący sformułowali w stosunku do operatu, dokonując jasnych i nie budzących jakichkolwiek wątpliwości wyjaśnień. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami i twierdzeniami strony skarżącej co do prawidłowości operatu szacunkowego i oceny jakiej dokonał w tym zakresie Sąd I instancji. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Jak wskazano wyżej w niniejszej sprawie Sąd dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadał, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową, ale także odniósł się do jego treści.
Sąd I instancji dokonując obszernej i wnikliwej analizy operatu szacunkowego pod kątem zarzutów skargi co do niego, nie stwierdził aby nie mógł on być podstawą do naliczenia opłaty, a stanowisko to uznać trzeba za w pełni uzasadnione.
Ponadto zauważyć należy, że jeśli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Jak wynika z akt sprawy skarżący z tej możliwości jednak nie skorzystali, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji. W tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego niepopartą żadnym rzetelnym dowodem.
Zgodzić trzeba się także ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której skarżącym ograniczono by możliwość czynnego udziału w sprawie. Mieli oni możliwość zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, na co jasno wskazuje treść składanych przez nich pism. Brali oni aktywny udział w całym postępowaniu, na każdym jego etapie, składali liczne pisma oraz korzystali z możliwości wnoszenia środków odwoławczych. Nie można w żadnym razie przyjąć, aby naruszeniem prawa skarżących do czynnego udziału w sprawie było wskazanie, iż mogli oni zapoznawać się z dokumentacją w godzinach pracy urzędu. Trudno bowiem oczekiwać, aby specjalnie dla skarżących wyznaczano terminy nie mieszczące się w ramach godzin pracy parowników Urzędu Gminy.
Mając na uwadze powyższe i uznając zaskarżony wyrok za zgodny z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.