Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2092/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 126/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Wójt Gminy L. powierzył K. D. stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w J., na okres 10 miesięcy, od 1 września do 30 czerwca 2012 r. Jako podstawę prawną zarządzenia Wójt Gminy L. wskazał art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 36a ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zarządzenie nie zawierało uzasadnienia.

Wydanie zarządzenia z dnia [...] września 2012 r. poprzedzone było wydaniem przez Wójta zarządzenia z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] o ogłoszeniu konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. płk [...] w J. oraz zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o odstąpieniu od ogłoszonego zarządzeniem nr 20/2012 konkursu na stanowisko dyrektora ww. szkoły. Oba wskazane powyżej zarządzenia Wójta nie zawierały uzasadnienia.

Również w dniu 1 września 2012 r. Wójt Gminy L. działając na podstawie art. 19 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) przeniósł K. D., będącego nauczycielem w Publicznej Szkole Podstawowej w Miłkowie, na okres jednego roku szkolnego do Publicznej Szkoły Podstawowej im. płk [...] w J. na stanowisko nauczyciela wychowania fizycznego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2012 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy L. nr [...] ze względu na istotne naruszenie prawa.

Wojewoda, powołując się na treść art. 36a ust. 1–5 ustawy o systemie oświaty, stwierdził, że w szkołach i placówkach publicznych powierzenie stanowiska (dyrektora szkoły lub placówki) w drodze konkursu jest w zasadzie obligatoryjne i organ prowadzący poza wyjątkami, o których mowa w art. 36a ust. 4 powołanej ustawy, nie może odstąpić od zorganizowania i przeprowadzenia konkursu ani odmówić powierzenia stanowiska wyłonionemu kandydatowi. Zdaniem organu nadzoru w sprawie nie było podstaw do powierzenia stanowiska w trybie wyjątkowym z art. 36a ust. 4 tej ustawy, bowiem konkursu na stanowisko nie przeprowadzono, a tylko gdyby do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat bądź w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, możliwe byłoby zastosowanie tego trybu.

W ocenie organu nadzoru w sprawie nie było również podstaw do zastosowania wskazanego w podstawie prawnej kontrolowanego zarządzenia art. 36a ust. 5 powołanej ustawy, który dotyczy powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły lub placówki z pominięciem procedury konkursowej.

Wojewoda zaznaczył, że przepis art. 36a ust. 5 tej ustawy ma charakter wyjątkowy, a powierzenie pełnienia obowiązków może mieć miejsce do czasu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu (art. 36a ust.

2) albo gdy nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie zostanie wyłoniony kandydat (art. 36a ust. 4). Wojewoda stwierdził, że żadna z przesłanek wskazanych w art. 36a ust. 5 powołanej ustawy nie miała miejsca, stąd brak było podstaw do jego zastosowania w sprawie i organ prowadzący naruszył ten przepis poprzez powierzenie na jego podstawie stanowiska dyrektora szkoły zamiast powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora.

Organ nadzoru wskazał również na to, że z wyjaśnień organu prowadzącego wynika, iż jego argumentacja dotyczy przeszkód natury faktycznej ("znaczącego ograniczenia subwencji oświatowej", "późniejsze zdarzenia z udziałem osób pełniących wówczas funkcje dyrektora"), nie zaś prawnej, co dodatkowo przemawia za brakiem podstaw do odstąpienie od podstawowej zasady wyboru dyrektora placówki w trybie konkursu (art. 36a ust.

1. 2) i uzasadnia zarzucenie organowi prowadzącemu naruszenie art. 36 ust. 2 powołanej ustawy.

W skardze Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucono organowi nadzoru naruszenie art. 36a ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz domagano się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu, przy czym kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Tym samym konkurs stanowi co do zasady obligatoryjną procedurę rekrutacyjną. Jedyny wyjątek w tej mierze przewiduje art. 36a ust. 4 tej ustawy, wedle którego powierzenie stanowiska dyrektora z pominięciem konkursu jest możliwe wtedy, gdy nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata.

Jednocześnie, ustawodawca wskazuje w art. 36a ust. 5 powołanej ustawy, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły; nie dłużej jednak niż na okres 10 miesięcy.

Trafnie zatem Wojewoda Wielkopolski wskazywał w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły, o czym mowa w art. 36a ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, nie jest tożsame z powierzeniem pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, o czym mowa z kolei w art. 36a ust. 5 tejże ustawy. W tym ostatnim przypadku powierzenie ma charakter czasowy, a nadto ustawodawca ogranicza krąg osób, które mogą uzyskać takie upoważnienie, przyznając pierwszeństwo wicedyrektorowi szkoły, a dopiero następnie nauczycielom tej szkoły. Tak więc organ prowadzący nie ma pełnej swobody w doborze osoby, której powierzy pełnienie obowiązków dyrektora szkoły.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, sąd zważył, że zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] jest w istocie wewnętrzne sprzeczne. Jako podstawę prawną tego aktu wskazano bowiem art. 36a ust. 1 i ust. 5 cytowanej ustawy. Tymczasem, przepisy te dotyczą zupełnie innych sytuacji i nie mogą stanowić jednocześnie podstawy rozstrzygnięcia. Dalsze sprzeczności uwidaczniają się w postanowieniach zawartych w wymienionym zarządzeniu. Mianowicie, z jednej strony Wójt Gminy L. powierzył stanowisko dyrektora szkoły, a z drugiej ograniczył okres pełnienia tej funkcji do 10 miesięcy, tj. od dnia 1 września 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r.

Sąd wskazał, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły następuje w myśl art. 36a ust. 13 powołanej ustawy co do zasady na okres 5 lat, a jedynie w uzasadnionych przypadkach możliwe jest powierzenie tego stanowiska na krótszy okres, nie krótszy jednak niż 1 rok szkolny. Rozważane zarządzenie z dnia 1 września 2012 r. nie zawiera jednak żadnego uzasadnienia, co uniemożliwia ustalenie w oparciu wyłącznie o powyższe zarządzenie jaki był faktyczny zamiar organu prowadzącego.

Biorąc pod uwagę, iż powołanie dyrektora szkoły (zarówno powierzenie stanowiska dyrektora, jak i powierzenie pełnienie obowiązków dyrektora szkoły) jest aktem z zakresu administracji publicznej, a nie aktem o charakterze oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego, bądź prawa pracy, Sąd uznał, iż konsekwencją tego administracyjnoprawnego charakteru tego aktu jest zarówno bezwzględny wymóg sformułowania go w sposób zgodny z przepisami prawa, a jednocześnie brak podstaw do stosowania do niego przepisów dotyczących oświadczeń woli, w tym w szczególności do badania jaki był zamiar organu niezależnie od dosłownego brzmienia analizowanego zarządzenia. Zarządzenie organu prowadzącego szkołę w przedmiocie powołania dyrektora szkoły powinno być sformułowane w sposób eliminujący jakiekolwiek wątpliwości co do jego treści, w tym w szczególności tego czy jego przedmiotem jest powierzenie stanowiska dyrektora, czy też powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły.

Sąd podkreślił, że niedopuszczalne jest także łączenie do wspólnego zastosowania art. 36a ust. 1 i ust. 5 omawianej ustawy regulujących dwie różne instytucje prawne, to jest powierzenie stanowiska dyrektora szkoły i powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły. Wymogom tym zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] nie sprostało, co stanowiło samoistną przesłankę stwierdzenia przez Wojewodę Wielkopolskiego jego nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że nawet gdyby przyjąć, że organ w istocie zastosował tylko jeden z wymienionych przepisów, to jest art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, to i tak nie da się obronić stanowiska skarżącego.

Jeżeli bowiem zamiarem Wójta Gminy L. było jedynie powierzenie pełnienie obowiązków dyrektora szkoły to takie działanie musiałoby być uznane za oczywistą próbę obejścia prawa przez organ administracji niedopuszczalną w świetle regulacji zawartych w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w tym w szczególności zasady, iż Polska jest demokratycznym państwem prawnym (art. 2 Konstytucji) oraz że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).

Ustawodawca, wyraźnie przesądza w art. 36a, iż zasadą jest powierzanie stanowiska dyrektora szkoły osobie wyłonionej w wyniku konkursu (ust. 1), przy czym kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2 zdanie drugie), stanowisko powierza się na okres pięcioletniej kadencji, która może być określona w mniejszym wymiarze, jednakże nie krótszym niż jeden rok jedynie w uzasadnionych przypadkach (ust. 13).

Powyższe regulacje w połączeniu z określonymi w art. 38 tej samej ustawy ograniczeniami w możliwości odwołania nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze w szkole wyraźnie wskazują na wolę ustawodawcy zapewnienia dyrektorowi szkoły niezależnej i samodzielnej pozycji względem organu prowadzącego. Jednocześnie dopiero przy braku dyrektora szkoły wyłonionego w trybie konkursu i zupełnie wyjątkowo (na co wskazuje wykładnia systemowa i wzajemne usytuowanie poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 36a ustawy o systemie oświaty) organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły na czas nie dłuższy niż 10 miesięcy wicedyrektorowi, a w jego braku nauczycielowi tej szkoły. Przy czym powierzenie pełnienia obowiązków winno co do zasady nastąpić na okres do czasu powierzenia stanowiska szkoły zgodnie z ust. 2 lub 4, a okres 10 miesięcy wyznacza jedynie maksymalny czas na jaki jest to możliwe (art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty).

W tym stanie rzeczy – w ocenie Sądu – za oczywiste obejście prawa uznać należy takie działania Wójta Gminy L., które sprowadzają się do umyślnego nie przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora szkoły celem jedynie powierzenia spełnienia obowiązków dyrektora szkoły w trybie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty od razu na maksymalny dopuszczalny prawem okres bez inicjowania procedury zmierzającej do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły.

Takie działanie Wójta Gminy L. jako zmierzające do zastąpienia ustawowo przewidzianego sposobu kierowania szkołą przez wyłonionego w konkursie dyrektora "kadencyjnego" na system w którym kierowanie szkołą powierza się osobie wybranej samodzielnie przez organ prowadzący i zależną od tegoż organu w stopniu zdecydowanie większym niż dyrektor powołany w trybie konkursu, uznać w ocenie Sądu należy na nie zasługujące na ochronę prawną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina L., reprezentowana przez adwokata.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1. 1) prawa materialnego – art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do przyjęcia, że stanowisko powierzono niewłaściwie, tj. innej osobie, aniżeli wicedyrektor – w sytuacji, gdy na datę wydania zaskarżonego zarządzenia takiej funkcji nie było w przedmiotowym przedszkolu, a powierzenie obowiązków dyrektora było wymogiem formalnym, bowiem placówka ta nie mogła funkcjonować prawidłowo bez osoby pełniącej tę funkcję – do czasu przeprowadzenia postępowania konkursowego;
2. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – a w szczególności art. 133 § 1 p.p.s.a. – polegające na orzekaniu w sprawie na podstawie innych dowodów i okoliczności, aniżeli te, znajdujące się w aktach sprawy – w szczególności wobec merytorycznej oceny przyczyn odwołania konkursu na stanowisko dyrektora przedszkola, wynikających z zarządzenia Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] oraz wobec braku przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego tego, czy na zarządzenie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] została złożona choćby jedna oferta, spełniająca warunki formalne – co skutkowało negatywną oceną powołania na stanowisko w trybie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – i było podstawą do oddalenia skargi, a co wynika wprost z treści uzasadnienia.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewoda podniósł, iż sformułowane przez skarżącego zarzuty w skardze kasacyjnej wskazują, że faktycznie skarży on nie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 126/13, lecz wyrok z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 124/13.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty. Sporządzający skargę kasacyjną odwołuje się bowiem do powołania dyrektora przedszkola, a nie Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w J. Ponadto odnosi się do wicedyrektora, dowodząc, że w tym czasie nikt takiej funkcji nie pełnił, chociaż w niniejszej sprawie w ogóle te kwestie nie występowały. W takiej sytuacji, biorąc pod uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie posiada kompetencji do jej precyzowania, zmiany czy też uzupełniania, nie może odnieść się w pełni do tego zarzutu. Jednakże stwierdzić należy, że Sąd I instancji w żaden sposób przepisu tego nie naruszył. Prawidłowo uznał, że zasadą jest powierzenie stanowiska dyrektora kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, a powierzenie obowiązków dyrektora może nastąpić w ściśle określonych sytuacjach, stosownie do powołanego art. 36a ust. 5.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ww. ustawy. W niniejszej sprawie Sąd, wbrew twierdzeniom skargi wydał wyrok na podstawie akt sprawy. To z rozstrzygnięcia nadzorczego wynikał stan faktyczny dotyczący ogłoszonego konkursu na stanowisko dyrektora, który nie został zakwestionowany przez skarżącego. Ponadto również co do tego zarzutu sporządzająca skargę kasacyjną odwołuje się do konkursu na stanowisko dyrektora przedszkola, a nie dyrektora szkoły.

Ponadto zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., a w jego uzasadnieniu powołuje się na art. 134 § 1 p.p.s.a. i uzasadnia naruszenia tego przepisu. Ponieważ nie został sformułowany zarzut w tym zakresie, to tylko na marginesie należy wskazać, iż Sąd I instancji nie naruszył granic niniejszej sprawy, a rozważania Sądu związane z koniecznością przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podyktowane były oceną prawidłowości zastosowanego przez Wójta przepisu art. 36 ust. 1 i 4 ww. ustawy o systemie oświaty.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.