Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 280/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany WSA), po rozpoznaniu skargi B. K. i K. T. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej (dalej zwany Ministrem) z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia funkcjonowania placówki wypoczynku letniego – skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: [...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], nakazał B. K. i K. T. zawiesić działanie prowadzonej placówki wypoczynku letniego, gdyż prowadzący placówkę nie zgłosili kuratorowi oświaty zamiaru zorganizowania wypoczynku letniego dla dzieci i młodzieży szkolnej oraz nie przedstawili organowi wymaganych prawem dokumentów. Tym samym naruszyli przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci i młodzieży szkolnej, a także zasad jego organizowania i nadzorowania (Dz.U. Nr 12, poz. 67 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem MEN).
Po rozpatrzeniu odwołania B. K. i K. T. Minister Edukacji Narodowej (zwany dalej Ministrem), decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze B. K. i K. T. zarzucili naruszenie art. 7, art. 8 i art. 156 k.p.a. oraz art. 92a ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; zwana dalej ustawą o systemie oświaty), a także § 2 rozporządzenia MEN. Podnieśli, że prowadzone przez nich gospodarstwo agroturystyczne nie podlega kontroli kuratora oświaty, albowiem do tego rodzaju placówek nie stosuje się przepisów ustawy o systemie oświaty. Funkcjonowanie gospodarstw agroturystycznych podlega jedynie regulacjom ustawy o usługach turystycznych. Przepisy rozporządzenia oraz ustawy są sformułowane w sposób lakoniczny i niejednoznaczny, w szczególności brak jest wyraźnego sformułowania kto jest organizatorem i jak należy rozumieć pojęcie "wypoczynek dla dzieci i młodzieży szkolnej". Skarżący podkreślili, że wypoczynek w ich gospodarstwie ma charakter umowy cywilnoprawnej zawieranej bezpośrednio między rodzicami dzieci przebywających na wypoczynku a prowadzącymi gospodarstwo.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie wskazując, że rozporządzenie MEN obejmuje wszystkie szkoły i placówki, osoby prawne i fizyczne, a także jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, jeżeli są organizatorami wypoczynku dla dzieci i młodzieży szkolnej. Adresaci decyzji organizowali turnusy letnie dla dzieci i młodzieży, co uzasadnia uznanie skarżących za organizatorów wypoczynku dla dzieci i młodzieży szkolnej. Nie mogą więc pomijać w swej działalności przepisów rozporządzenia MEN.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując, że zasadniczą kwestią jest ustalenie czy gospodarstwo agroturystyczne skarżących jest podmiotem, o jakim mowa w § 2 rozporządzenia MEN. Cytując tę regulację oraz wskazując na obowiązki wynikające z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia stwierdzono, że każdy organizator wypoczynku dla dzieci i młodzieży szkolnej ma obowiązek zgłoszenia tego zamiaru kuratorowi oświaty, a kurator ocenić to zgłoszenie i w zależności od tej oceny wydać odpowiednie zaświadczenie. Ze zgromadzonych dokumentów wynika bezsprzecznie, że zgłoszenie nie zostało przez B. K. i K. T. złożone. Jako niezasadne uznano stanowisko, że zawarte umowy cywilnoprawne z rodzicami dzieci zwalniały skarżących od obowiązku dokonania zgłoszenia wypoczynku. Z § 2 rozporządzenia MEN jednoznacznie wynika, kto może być organizatorem wypoczynku. Właścicieli gospodarstwa należy traktować jako osoby fizyczne obowiązane do zgłoszenia wypoczynku. Ponieważ skarżący tego obowiązku nie dopełnili, organy miały prawo zawiesić prowadzenie wypoczynku przez organizatora, na podstawie § 16 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia.
W skardze kasacyjnej B. K. i K. T., reprezentowani przez adwokata, zaskarżyli powyższy wyrok w całości i zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz niezastosowanie środka określonego w ustawie, a także wydanie decyzji bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa, pomimo błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia, iż gospodarstwo agroturystyczne jest podmiotem podlegającym ustawie o systemie oświaty, podczas gdy wszelkie przesłanki wskazują, iż podlegają oni ustawie o świadczeniu usług turystycznych z dnia 29 sierpnia 1997 r.;
- 2. art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;
- 3. art. 113 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie tylko częściowo zarzutów skargi, które to zarzuty określały granice rozpoznawanej sprawy.
Nadto sformułowany został zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z § 16 rozporządzenia z dnia 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dzieci i młodzieży szkolnej, a także zasad jego organizowania i nadzorowania poprzez nie dokonanie wykładni tych przepisów w celu ustalenia definicji pojęcia "wypoczynek dla dzieci i młodzieży szkolnej".
W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA nie dostrzegł błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, podzielając ustalenia organów administracyjnych, iż strony jako organizatorzy wolnego czasu dla dzieci muszą bezwzględnie podporządkować się regulacjom ustawy o systemie oświaty i uzyskać status organizatora wypoczynku, mimo iż ten rodzaj działalności jest tylko formą dodatkową ich aktywności w zakresie prowadzonego gospodarstwa agroturystycznego i odbywa się sezonowo. Użyte w § 2 rozporządzenia MEN sformułowanie "mogą" nie może być tak szeroko interpretowane, że obejmuje jego zakresem wszystkich, którzy w jakikolwiek sposób podejmują działania w celu organizacji czasu wolnego od zajęć szkolnych dzieciom. Tak daleka interpretacja powołanego przepisu prowadzi do objęcia obowiązkiem zgłoszenia kuratorowi każdej formy spędzania wypoczynku organizowanej przez osoby, które nie są rodzicami czy najbliższą rodziną.
Ustawodawca dopuszcza dowolność po stronie podmiotów organizujących wolny czas dzieciom i wskazuje, że to do nich należy wybór czy chcą po przedstawieniu wymaganych informacji i dokumentów, uzyskać status organizatora wypoczynku. Sąd nie dokonał wykładni jak i nie ustosunkował się do kwestii definicji pojęcia "wypoczynek dla dzieci i młodzieży szkolnej". Naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegało na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Naruszenie przepisu art. 113 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nastąpiło poprzez rozpoznanie tylko częściowo zarzutów skargi, które to zarzuty określały granice rozpoznanej sprawy.
Sąd nie rozpoznał wszystkich zarzutów, a w szczególności tych, które odnosiły się do rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o systemie oświaty a także wspomnianego rozporządzenia oraz podległości regulacjom ustawy o świadczeniu usług turystycznych. Natomiast naruszenie przepisów prawa materialnego polegało na uznaniu, iż za organizatora wypoczynku należy uznać właścicieli gospodarstwa agroturystycznego jako osoby fizyczne obowiązane do zgłoszenia wypoczynku, a także nie zastosowaniu i nie dokonaniu wykładni przepisu art. 92a ust. 2 ustawy o systemie oświaty w związku z § 16 rozporządzenia z dnia 21 stycznia 1997 r. w celu ustalenia definicji pojęcia "wypoczynek dla dzieci i młodzieży szkolnej". To uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie uznania, iż wypoczynek dla dzieci i młodzieży ma charakter zorganizowany, a podmiot organizujący taki wypoczynek winien trudnić się tego rodzaju zajęciem w ciągu całego roku, a ponadto taka aktywność winna być głównym zajęciem w ramach prowadzonej działalności, zaskarżona decyzja powinna, jako niezgodna z prawem, ulec uchyleniu na podstawie wyżej wymienionych przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania podnosząc, że w świetle poczynionych ustaleń skarżący kasacyjnie mogą być uznani za organizatorów wypoczynku dla dzieci i młodzieży i w związku z tym muszą spełniać warunki, jakie nakłada na nich rozporządzenie MEN.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz niezastosowanie środka określonego w ustawie, a także wydanie decyzji bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa, pomimo błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Według skargi kasacyjnej brak podstawy prawnej względnie rażące naruszenie prawa nastąpiło w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego, tj. ustalenia, że gospodarstwo agroturystyczne jest podmiotem podlegającym ustawie o systemie oświaty. W realiach sprawy tak skonstruowany i umotywowany zarzut nie może być uwzględniony. Otóż przypisywane błędy w obrębie postępowania dowodowego, a na to wskazują przytoczone w skardze przepisy art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., przy uwzględnieniu argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie mogły spowodować stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazane naruszenie dotyka bowiem przepisów prawa procesowego zobowiązujących organy do ustalenia prawdy materialnej.
Tego rodzaju błędy, o ile występują, obligują sąd do uchylenia zaskarżonej a nawet poprzedzającej ją decyzji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jedynie w sytuacji braku jakiegokolwiek materiału dowodowego względnie w razie przedstawienia stanu faktycznego nie mającego żadnego oparcia w zebranych dowodach, można byłoby skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i to w postaci rażącego naruszenia przepisów postępowania, a nie wydania decyzji bez podstawy prawnej. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje, gdyż organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i w oparciu o zebrany materiał dowodowy podjęły rozstrzygnięcie co ma ten skutek, że opisany powyżej zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.
Dalsza część zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym przy uzasadnieniu, że wbrew poglądowi WSA, z przetoczonych przepisów nie wynika, jakoby każdy organizator wypoczynku dla dzieci i młodzieży szkolnej miał obowiązek zgłoszenia tego zamiaru, a kurator ocenić to zgłoszenie i w zależności od tej oceny wydać odpowiednie zaświadczenie.
Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przez "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy" należy rozumieć zrelacjonowanie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, obejmujące te kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego przedstawienia pozostałych elementów uzasadnienia wyroku. Przytoczenie ustaleń faktycznych ma posłużyć w dalszej kolejności do oceny pod względem zgodności z prawem, w tym przypadku zaskarżonej decyzji, w szczególności pod kątem zawartych w skardze zarzutów.
Natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest spełnione wówczas, gdy uzasadnienie wyroku zawiera rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie odpowiada powyższym wymaganiom. Przywołany w skardze kasacyjnej fragment uzasadnienia WSA streszcza bowiem istotne dla sprawy regulacje rozporządzenia MEN z których bezsprzecznie wynika, że każdy organizator wypoczynku, a więc szkoła, placówka, osoba prawna i fizyczna a także jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jeżeli poweźmie zamiar zorganizowania wypoczynku to winna ten zamiar w sposób sformalizowany zgłosić właściwemu kuratorowi. Takie znaczenie mają regulacje § 2 i § 6 rozporządzenia MEN i podkreślić należy, że WSA streścił jedynie treść tych przepisów nie dokonując – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – jakiejkolwiek oceny stanu faktycznego. Oznacza to, że zarzut naruszenia powyższego przepisu jest nieusprawiedliwiony.
Skarga kasacyjna wskazuje również na naruszenie art. 113 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez tylko częściowe rozpoznanie zarzutów skargi, które określały granice sprawy. Zgodnie z przepisem art. 131 §1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten ma więc charakter porządkowy, gdyż reguluje jedno z uprawnień i obowiązków przewodniczącego, wynikające z jego funkcji. Natomiast ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona należy, zgodnie z art. 113 § 1 p.p.s.a., do sądu. Przykładowo, art. 113 § 1 p.p.s.a. może zostać naruszony, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, mimo że w jego ocenie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy lub gdy ją zamknie, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy bądź też złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi.
Wreszcie o naruszeniu tego przepisu można mówić w sytuacji złożenia przez stronę wniosków dowodowych w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., co do których sąd nie wydał żadnego postanowienia, a przewodniczący pomimo to zamknął rozprawę. W sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie zachodzi.
Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, które zarzuty skargi zostały pominięte, naprowadzono jedynie ogólnikowo, że były to zarzuty dotyczące rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o systemie oświaty a także rozporządzenia MEN. Przy takim uzasadnieniu zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, jako wadliwie postawiony. Otóż wadliwa wykładnia ustawy o systemie oświaty a także rozporządzenia MEN może być podnoszona w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Dodać jednak należy, że formułując zarzut błędnej wykładni prawa materialnego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie, na czym błąd ten polegał i jaka winna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Skarga kasacyjna w tym zakresie nie tylko nie wskazuje żadnego konkretnego przepisu ale i nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji co ma ten skutek, że zarzut naruszenia wymienionych przepisów p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.
Nieuwzględnienie zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów postępowania oznacza, że stan faktyczny sprawy jest taki, jaki przyjął WSA w zaskarżonym wyroku. Przypomnieć więc wypada ustalenia, że w ramach prowadzonego gospodarstwa agroturystycznego skarżący kasacyjnie organizowali wypoczynek dla dzieci i młodzieży szkolnej.
Stosownie do przepisu art. 92 a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w czasie wolnym od zajęć szkolnych dla uczniów mogą być organizowane kolonie, obozy i inne formy wypoczynku. Z kolei § 16 oporządzenia MEN określa uprawnienia organu sprawującego nadzór nad wypoczynkiem, jeżeli prowadzenie wypoczynku jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. W stanie faktycznym sprawy WSA prawidłowo zinterpretował powyższe przepisy, gdyż regulacjom tym podlega każdy kto podejmuje się zorganizowania wypoczynku dla dzieci i młodzieży, a więc każdy kto rozpoczyna i prowadzi działania zmierzające do ustalenia formy (np. bazy lokalowej, miejsca lub miejsc wypoczynku, cech wiekowych uczestników), czasu trwania wypoczynku oraz liczby uczestników wypoczynku osób odpowiadających kryterium dzieci i młodzieży. Ważne jest także kto przejawia inicjatywę tych działań. Z ustaleń w sposób jednoznaczny wynika, że to skarżący kasacyjnie zawierali umowy cywilnoprawne z rodzicami dzieci, a w organizacji wypoczynku nie uczestniczyła szkoła ani inna placówka oświatowa.
Podkreślić też należy, że organizatorem wypoczynku może być każdy, w tym również osoby prowadzące gospodarstwa agroturystyczne, co wynika z § 2 rozporządzenia MEN, przy czym dla tej regulacji nie ma znaczenia, jaką podstawową działalność prowadzi organizator wypoczynku. Reasumując, w świetle obowiązujących regulacji prawnych można prowadzić gospodarstwo agroturystyczne i jednocześnie być organizatorem wypoczynku dla dzieci i młodzieży, oczywiście po dopełnieniu wymagań wynikających z powołanych wyżej przepisów. Końcowo dodać należy, że WSA zwolniony był z interpretacji wyrażenia "wypoczynek dla dzieci i młodzieży" w myśl zasady - clara non sunt interpretanda.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.