Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r. oddalił skargę W.A. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, z uwagi na fakt, że postępowanie Sądu pierwszej instancji i w jego konsekwencji wydanie wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy;
- 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez jego niezastosowanie w konsekwencji nieuwzględnienia naruszeń procedury administracyjnej, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia art. 7 i art. 77 kpa przez błędne i sprzeczne z interesem społecznym oraz poczuciem sprawiedliwości rozstrzygnięcie sprawy bez wyczerpującej i obiektywnej analizy całości materiału dowodowego oraz z naruszeniem zasady praworządności, a także bez wszechstronnej analizy sprawy;
- 3) art. 63 ust. 1-3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1491, z późn. zm.), dalej: ugnr, przez jego zastosowanie w sytuacji sprzeczności tego przepisu z art. 2 w zw. z art. 45, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP, gdyż za niezgodne z przepisami ustawy zasadniczej należy uznać zamknięcie drogi prawnej do wzruszenia wadliwego aktu prawnego wydanego przez organy władzy państwowej oraz pozbawienie własności osoby trzecie przez wydanie wadliwego aktu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Oznacza to, że kontrola sądowa w rozpoznawanej sprawie ograniczona była li tylko do zbadania czy istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, nie zaś czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności aktu. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 135 ppsa poprzez zaniechanie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności przedmiotowego aktu.
Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Za przeszkodę powodującą niemożliwość wszczęcia postępowania administracyjnego należy w szczególności uznać przepis szczególny, którego mocą ustawodawca wprowadza zakaz wszczynania określonego rodzaju postępowań administracyjnych. Z uwagi na przedmiot żądania skarżącej wskazać należy, że przepisem takim jest art. 63 § 2 ugnr, który stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych – a taki akt miał być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności – nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.
Przepis ten, co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, był przedmiotem kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny, który w prowadzonych postępowaniach nie dopatrzył się jego niekonstytucyjności.
Nie sposób przy tym podzielić argumentacji autora skargi kasacyjnej o niekonstytucyjności tego przepisu z uwagi na zamknięcie drogi prawnej do wzruszenia wadliwego aktu. Przypomnieć bowiem należy, że w przeszłości Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w przedmiocie konstytucyjności rozwiązań prawnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych nieuwzględniających czasu, jaki upłynął pomiędzy wydaniem kwestionowanego aktu a złożeniem wniosku o stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13). W wyniku tego wyroku w Kodeksie postępowania administracyjnego zostały wprowadzone zmiany uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, upłynęło trzydzieści lat. Brak jest tym samym podstaw do uznania, że przepis art. 63 § 2 ugnr jest sprzeczny z przepisami Konstytucji oraz odmowy jego zastosowania. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 63 ust. 1-3 ugnr.
Wprowadzając do obrotu prawnego przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. ugnr ustawodawca miał na celu ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o akty własności ziemi, wydane na podstawie ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Interpretując znaczenie użytego w tym przepisie ustawy sformułowania "nie stosuje się przepisów kpa dotyczących..." nie należy pomijać wskazanego wyżej celu. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku prowadzić.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, wskazać należy, że zarzut ten został oparty na argumentacji dotyczącej niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy. Odnotować jednakże należy, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego, jak i ocena materiału dowodowego w nim zgromadzonego, możliwe jest wyłącznie po jego wszczęciu. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania, do czego obligowała go treść art. 63 § 2 ugnr, to prowadzenie postępowania wyjaśniającego nie było możliwe.
W konsekwencji powyższego organ nie mógł zastosować m.in. przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, a zatem także nie mógł ich naruszyć. W tym stanie rzeczy oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ppsa było prawidłowe, w związku z czym sąd ten nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.