Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 756/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K., dalej także skarżący, na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 15 lutego 2013 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 10 stycznia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r. o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków przez połączenie działek ewidencyjnych położonych w N. gm. M. i nadanie im nowych numerów ewidencyjnych.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 7 października 2012 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z 10 stycznia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowanie nieważnościowego. Zdaniem tego organu, skarżący nie posiada interesu prawnego do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na ww. postanowienie, Główny Geodeta Kraju zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniem z 15 lutego 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność.
Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Przepisem określającym strony postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków jest art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego wynika, że podmiot, który nie posiada prawa własności do nieruchomości, która nie jest nieruchomością państwową lub samorządową, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Decyzja Starosty Pruszkowskiego, wydana była na wniosek firmy P. Sp. z o.o. i dotyczyła wprowadzenia zmian w zakresie konfiguracji oraz numeracji działek ewidencyjnych stanowiących własność tego podmiotu. Skarżący nie posiada praw do żadnej z działek ewidencyjnych objętych ww. decyzją. Jest on natomiast właścicielem dwóch działek sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem decyzji. Decyzja ta nie wywołała też żadnych skutków w stosunku do nieruchomości będących własnością skarżącego, czyli działek ewidencyjnych nr [...], położonych w obrębie N.. Nie orzekała o ujawnieniu w operacie ewidencyjnym odmiennego od dotychczasowego przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością objętą przedmiotowym postępowaniem ewidencyjnym, a ww. działkami skarżącego.
Ponadto nie wprowadzała żadnych zmian co do wykazywanych w operacie ewidencyjnym pól powierzchni poszczególnych działek ewidencyjnych, zarówno objętych przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, jak również działek sąsiednich.
Organ wskazał, że argumentacja przedstawiana przez skarżącego związana z kwestią "zmiany granic" odnosi się do postępowania podziałowego, a poza tym, dotyczy fizycznego wytyczenia przebiegu spornej granicy na gruncie. Nie jest natomiast związana z zapisami ujawnionymi w operacie ewidencji gruntów i budynków. Z tych względów, okoliczności te, jako wykraczające poza zakres przedmiotowy decyzji Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r., nie mogą być uznane za interes prawny lub obowiązek dający skarżącemu legitymację do skutecznego występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Ponadto kwestia przymiotu strony jest oceniana w ramach każdego postępowania administracyjnego indywidualnie na gruncie przepisów prawa stanowiących podstawę danego postępowania. Decyzja Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r., nr 21/2012 nie była decyzją "podziałową", ale wydaną na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i orzekała o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zatem ocena legitymacji strony musiała zostać dokonana z uwzględnieniem przepisów tej ustawy.
Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że skoro z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r., na podstawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., wystąpiła osoba, która nie posiada legitymacji prawnej do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, należało uznać, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.
W skardze złożonej do Sądu I instancji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z 15 lutego 2013 r. Podniósł, że w postanowieniu tym niewłaściwie ustalono, że właściciele działek sąsiednich, w tym i skarżący, nie mogą złożyć wniosku o uznanie decyzji Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r. za nieważną. E. K. i skarżący (współwłaściciele działek sąsiednich o nr [...]) uważają, że powierzchnia ich działek po okazaniu nowych granic uległa zmniejszeniu, więc mieli prawo złożyć wniosek o uznanie decyzji Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r. za nieważną. Nie podpisali też protokołu okazania nowych granic, ponieważ stwierdzili, że nowa granica została przesunięta o około 31 cm w stosunku do poprzednio okazanej w 2010 r., co potwierdza również protokół niezgodności z dnia 1 października 2012 r. Słupki narożne umieszczone prawidłowo na działkach nr [...] i nr [...] zostały przez nieznanego sprawcę usunięte, a dołki, które po nich zostały, potwierdzają przesunięcie granicy o ok. 31 cm w stosunku do granicy okazanej prawidłowo w 2010 r. Zatem protokół z czynności geodety z 1 października 2012 r. i decyzję Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r. należy uznać za nieważne.
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Geodety Kraju i poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.
Wskazał, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony organ przede wszystkim ocenia, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem. Decydujące zatem znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia w sprawie postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji było rozważenie, czy skarżący posiada interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r.
Organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności danej decyzji w pierwszej kolejności bada więc, czy wnioskodawca posiada legitymację prawną w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania z takim wnioskiem, a w razie stwierdzenia jej braku - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa zatem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie.
Powołując się na art. 28 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że art. 28 k.p.a. ma zastosowanie również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania.
Mieć interes, to znaczy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest ww. interes prawny. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony.
Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania.
Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji gruntów i budynków z tego względu, że podmiot, który wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie posiada interesu prawnego, zatem nie posiada legitymacji do żądania przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego. Sąd I instancji podał, że w świetle powyższych wywodów w pełni podziela stanowisko organów zaprezentowane w niniejszej sprawie.
Wskazał, że decyzja Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej: u.p.g.k., oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), dalej: rozporządzenie w sprawie ewidencji.
Zgodnie z art. 2 pkt 8 u.p.g.k., ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właściciele gruntów i budynków, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części) i art. 51 (osoby władające, oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności, z tym że dotyczy to ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków) - stosownie do art. 22 ust. 2 u.p.g.k. - są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian.
Ewidencja - stosownie do § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji - obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, w przypadku zaś braku tych danych w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Nadto oprócz wyżej wymienionych danych - na podstawie § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji - wykazuje się dane dotyczące m.in. użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących (trwały) zarząd nieruchomościami, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych.
Z powyższych regulacji prawnych wynika, że przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w rejestrze ewidencyjnym. Sąd I instancji wskazał, że stanowisko to jest zgodne z podglądem prezentowanym dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 420/05 (lex nr 179224) wskazał, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym przysługuje jedynie podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Brak natomiast przesłanek do uznania, iż wskazany interes prawny przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadującym z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym.
Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy i zaskarżonej decyzji, przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję była decyzja dotycząca zmiany wpisu w ewidencji gruntów w zakresie działek [...], położonych w N., gm. M., będących własnością P. Sp. z o.o. Skarżący nie był stroną postępowania toczącego się w trybie zwykłym zakończonego decyzją Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r. Jest właścicielem sąsiednich działek o nr [...] oraz [...] i decyzja Starosty Pruszkowskiego w żaden sposób nie ingerowała w jego prawa i obowiązki. Decyzja ta zatem nie wywołała żadnych skutków w stosunku do nieruchomości skarżącego. Nieruchomości skarżącego nie były objęte zmianą wpisu w ewidencji gruntów i budynków dokonaną decyzją Starosty Pruszkowskiego.
Trafnie zatem, zdaniem Sądu I instancji, organy uznały, że skarżący nie ma interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do działek objętych decyzją Starosty Pruszkowskiego. Twierdzenie skarżącego, że powierzchnia jego działek na skutek zmiany w ewidencji uległa zmniejszeniu, nie znajduje oparcia w materiale sprawy, a i okazanie oraz protokół niezgodności, na które powołuje się skarżący, zostały dokonane 1 października 2012 r., czyli w kilka miesięcy po wydaniu decyzji, którą skarżący chciał zakwestionować w postępowaniu nieważnościowym. Okoliczności te nie mogą przemawiać za uprawnieniem skarżącego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Brak przesłanek do uznania, że interes prawny przysługuje właścicielowi nieruchomości, która nie była objęta postępowaniem ewidencyjnym. Jak bowiem zostało wskazane, z interesem prawnym mamy do czynienia wtedy, gdy istnieje bezpośredni związek pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a normą prawnomaterialną, na której budowany jest taki interes.
W ocenie Sądu I instancji, okoliczności wskazane przez skarżącego nie potwierdzają istnienia tej cechy. Oznacza to, że organy prawidłowo wywiodły, że skarżący nie wykazał, aby był podmiotem, którego prawa do nieruchomości podlegały ujawnieniu w ewidencji. W konsekwencji nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia 21 marca 2012 r.
Skoro żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, to trafnie zdaniem Sądu I instancji organy na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiły jego wszczęcia. W tej sytuacji Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. K., zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 k.p.a. poprzez uznanie, że Główny Geodeta Kraju błędnie stwierdził, że skarżący nie posiada interesu prawnego uprawniającego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia 21 marca 2012 r., nr 21/2012.
Wskazując na powyższe podstawy wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. Głównego Geodety Kraju nr KN-025-9/13 oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 10 stycznia 2013 r. nr 1 Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego (znak: WG-III.7221.2.124.2012) i rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia 21 marca 2012 r. nr 21/2012 oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniósł, że jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z działkami, które uległy połączeniu i nadaniu nowej numeracji. Zarówno Sąd I instancji, jak i Główny Geodeta Kraju bezzasadnie zdaniem skarżącego kasacyjnie zawęzili krąg osób posiadających interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji wyłącznie do osób legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości objętych decyzją.
Podniósł, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09 oraz z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1343/09, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, że również właściciel działki bezpośrednio sąsiadującej z działkami dzielonymi jest stroną postępowania, jeżeli podział narusza jego uprawnienia.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że decyzja wprowadzająca zmiany do ewidencji gruntów i budynków wydana została w dniu 21 marca 2012 r., natomiast okazanie granic nastąpiło kilka miesięcy po wydaniu decyzji. Zasady postępowania w takim przypadku nakazują, aby okazanie granic nastąpiło przed wydaniem decyzji.
Podniósł też, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego również skarżący powinien posiadać status strony i prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia 21 marca 2012 r. nr 21/2012. We wniosku skarżący wskazywał, że w wyniku decyzji Starosty Pruszkowskiego nastąpiła zmiana sumarycznej powierzchni działek łączonych oraz, że stało się to kosztem jego nieruchomości. Decyzja ta wpłynęła zatem bezpośrednio na stan jego własności. Ponadto zarzucił, że decyzja Starosty Pruszkowskiego służy realizacji na łączonych nią działkach inwestycji w postaci budowy zespołu budynków jednorodzinnych, która to inwestycja narusza interes prawny skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego oparł skargę kasacyjną na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 k.p.a. poprzez uznanie, że Główny Geodeta Kraju błędnie stwierdził, że skarżący nie posiada interesu prawnego uprawniającego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia 21 marca 2012 r., nr 21/2012.
Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.
Wbrew bowiem odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w niczym nie naruszył ww. przepisów prawa trafnie uznając, że brak było podstaw w niniejszej sprawie do wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Trafnie Sąd ten przyjął, że skarżący domagający się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia 21 marca 2012 r., nr 21/2012 nie posiada przymiotu strony do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tejże decyzji.
Wskazać należy, że postępowanie, którego przedmiotem jest ocena, czy ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., jest odrębnym postępowaniem, które toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. Artykuł ten w § 2 stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z przepisu tego wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. W przypadku zatem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony organ na wstępie ocenia, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem (tak np. uchwała 7 sędziów NSA z 28.09.2003 r., sygn. akt OSA 2/03, publ. ONSA 2004/1/2).
Trafnie w tej sytuacji zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, że organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w pierwszej kolejności bada więc, czy wnioskodawca posiada legitymację prawną w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania z takim wnioskiem, a w razie stwierdzenia jej braku - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa zatem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie.
Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że art. 28 k.p.a. ma zastosowanie również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Dodatkowo wskazuje się, że stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak m. in.: wyrok NSA z 12.01.1994 r., sygn. akt II SA 2164/92; wyrok NSA z 15.09.2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99; wyrok WSA w Lublinie z 20.01.2009 r., sygn. akt II SA/Lu 673/08, lex nr 519758; wyrok WSA w Warszawie z 18.01.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1410/04, lex nr 206477).
Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z 15.04.1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, publ. OSP z 1994 r., nr 10, poz. 199). Mieć interes, to znaczy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 28.12.2007 r., sygn. akt I OSK 1387/07, lex nr 365847). Szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest ww. interes prawny (por. wyrok NSA z 08.10.1987 r., sygn. akt IV SA 498/87, publ. GAP 1988, nr 16).
Innymi słowy, przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok NSA z 25.10.2006 r., sygn. akt II GSK 163/2006, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. z przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie. Dodać należy, że od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie.
Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podanie we własnej sprawie aby uruchomić postępowanie administracyjne lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym aby stać się stroną postępowania.
Trafnie zauważa Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że organy administracji odmówiły w niniejszej sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji gruntów i budynków z tego względu, że podmiot, który wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie posiada interesu prawnego, zatem nie posiada legitymacji do żądania przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r., nr 21/2012.
Prawidłowo Sąd ten wskazał, że ostateczna decyzja Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej: u.p.g.k., oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), dalej: rozporządzenie w sprawie ewidencji. Zgodnie z art. 2 pkt 8 u.p.g.k., ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właściciele gruntów i budynków, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części) i art. 51 (osoby władające, oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności, z tym że dotyczy to ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków) - stosownie do art. 22 ust. 2 u.p.g.k. - są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian.
Ewidencja - stosownie do § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji - obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, w przypadku zaś braku tych danych w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Nadto oprócz wyżej wymienionych danych - na podstawie § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji - wykazuje się dane dotyczące m.in. użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących (trwały) zarząd nieruchomościami, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych.
Prawidłowo, mając na względzie powyższe regulacje prawne Sąd I instancji wywiódł, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym przysługuje jedynie podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Brak natomiast przesłanek do uznania, iż wskazany interes prawny przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadującym z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym.
Z prawidłowych i niekwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie okoliczności faktycznych sprawy oraz poczynionych w oparciu o nie ustaleń wynika, że przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję była decyzja dotycząca zmiany wpisu w ewidencji gruntów w zakresie działek nr: [...], położonych w N., gm. M., będących własnością P. Sp. z o.o. Skarżący nie był stroną postępowania toczącego się w trybie zwykłym zakończonego decyzją Starosty Pruszkowskiego z 21 marca 2012 r. Jest właścicielem sąsiednich działek o nr [...] oraz nr [...]. Decyzja Starosty Pruszkowskiego w żaden sposób nie ingerowała w jego prawa i obowiązki. Trafnie w świetle powyższego Sąd I instancji ocenił, że decyzja ta nie wywołała żadnych skutków w stosunku do nieruchomości skarżącego, a tym samym do jego praw. Nieruchomości skarżącego nie były objęte zmianą wpisu w ewidencji gruntów i budynków dokonanąqw decyzją Starosty Pruszkowskiego.
Trafnie także uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do działek objętych decyzją Starosty Pruszkowskiego.
W świetle powyższego za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji oraz organ bezzasadnie zawęzili krąg osób posiadających interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji wyłącznie do osób legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości objętych decyzją.
Powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09 oraz z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1343/09, dla wykazania, że także skarżący w swojej sytuacji prawnej legitymuje się interesem prawnym we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia 21 marca 2012 r. jest nietrafne z tego względu, że powyższe wyroki zostały wydane w sprawach dotyczących decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, a więc decyzji wydanych na innej podstawie prawnej, to jest na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Natomiast podstawą prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są wyżej wymienione przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podnosząc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie powiązał owego przepisu z żadnym przepisem prawa materialnego mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, to jest z żadnym przepisem ww. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Podnoszony zaś przez autora skargi kasacyjnej zarzut, że decyzja Starosty Pruszkowskiego służy realizacji na łączonych nią działkach inwestycji w postaci budowy zespołu budynków jednorodzinnych, nie dotyczy interesu prawnego skarżącego.
W tej sytuacji, rozpoznając skargę kasacyjną w granicach podniesionych w niej zarzutów (art. 183 § 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozbawiona jest ona uzasadnionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.