Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 192/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję.
Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
I.K. wystąpiła dnia [...] sierpnia 2019 r. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką Z.K. Po rozpoznaniu wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] ustalił, że wnioskodawczyni nie pracuje i nie podejmuje zatrudnienia oraz sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką Z.K., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...], wydane do 31 grudnia 2019 r. ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje u niej od 27-go roku życia. Ustalono także, że Z.K. pozostaje w związku małżeńskim z T.K. Wnioskodawczyni wskazała, że T.K. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Oświadczyła także, że ze względu na stan zdrowia oraz fakt, że od 35 lat pozostaje w nieformalnej separacji z jej mamą, nie jest on w stanie sprawować opieki. Wnioskodawczyni przedłożyła także zaświadczenie lekarskie potwierdzające fakt, że T.K. nie jest zdolny do samodzielnej opieki nad drugą osobą. Wobec powyższych ustaleń Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym Z.K. Organ wskazał na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.ś.r.", zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W rozpoznawanej sprawie z orzeczenia Z.K. wynika, że niepełnosprawność u niej istnieje od 27-go roku życia. Nadto pozostaje ona w związku małżeńskim, a jej mąż T.K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odwołanie od tej decyzji złożyła I.K. uznając ją za krzywdzącą. Podała, że T.K. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i ze względu na stan zdrowia nie może sprawować opieki. Ponadto od 30 lat nie utrzymuje kontaktów z żoną. Odwołująca się podała, że to ona sprawuje całodobową opiekę nad mamą, z którą zamieszkuje.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., a mianowicie osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że Z.K. jest zamężna, a zatem to T.K., który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w pierwszej kolejności ma obowiązek sprawować opiekę. Kolegium podkreśliło, że brak wspólnego zamieszkania (czego nie potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy) nie może zwalniać małżonka z obowiązku alimentacyjnego wobec drugiego małżonka. Organ potwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy opiekę nad niepełnosprawna Z.K. sprawuje córka I.K., a obowiązkiem dzieci, wynikającym z przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.r.o.", jest świadczenie pomocy rodzicom. Przepisy u.ś.r. nie zezwalają jednak na dokonywanie wyboru między zobowiązanymi do pomocy i opieki, a w pierwszej kolejności obowiązek ten ciąży na współmałżonku. Sam fakt nie zamieszkiwania wspólnie z współmałżonkiem nie jest obiektywną przesłanką wpływającą na kolejność obowiązku alimentacyjnego. Jest to subiektywny wybór współmałżonków, który może zostać uregulowany w trybie przepisów K.r.o. Kolegium podkreśliło, że przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może obejmować sytuacji, w której współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki, pozwala mu na to wiek oraz jego stan zdrowia. T.K. ma 66 lat, zatem wiek nie jest przeszkodą w sprawowaniu opieki. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a więc także i ta okoliczność nie wyklucza możliwości sprawowania opieki. Końcowo Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska organu I instancji o braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła I.K., której zdaniem decyzje wydane w tej sprawie są krzywdzące, a sprawa wymaga "szerszego spojrzenia", nie zaś tylko kierowania się literalnym brzmieniem przepisu i obowiązkiem alimentacyjnym. Skarżąca nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją w zakresie oceny sytuacji osoby wymagającej opieki i możliwości sprawowania opieki przez małżonka tej osoby. Podkreśliła, że Z.K. pozostaje w związku małżeńskim, jednak od 35 lat nie utrzymuje kontaktów z mężem. Stan zdrowia uniemożliwia jej dopełnienie procedur przewidzianych prawem, takich jak rozwód czy alimentacja. Organ I instancji zna sytuację osobistą i rodzinną Z.K. i nie kwestionuje faktu wspólnego niezamieszkiwania z mężem i jego nie alimentacji. Skarżąca podkreśliła, że jej ojciec ze względu na stan zdrowa sam wymaga częściowo pomocy innych osób w codziennym funkcjonowaniu. W ocenie skarżącej te wyjątkowe okoliczności organ winien uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną decyzję doszedł do przekonania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo i dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. Na wstępie Sąd I instancji przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznający niekonstytucyjność przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Sąd podkreślił, że w tej sytuacji prawidłowo organ odwoławczy uznał, że na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie można skarżącej odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska Kolegium, które uznało, że w kontrolowanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom administracji podstaw do jednoznacznego ustalenia, że nie zachodzą przesłanki określone w powyższym przepisie. Naruszenie reguły wyrażonej w art. 7 K.p.a., a także zasad postępowania dowodowego (art. 75 i nast. K.p.a.) doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten, w ocenie Sądu I instancji, rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami, jak na przykład z wyprowadzeniem się z domu współmałżonka osoby wymagającej opieki.
Sąd I instancji podkreślił, że według ustaleń dokonanych w dotychczasowym postępowaniu, wiek i stan zdrowia T.K. – męża Z.K. nie stanowią przeszkody w sprawowaniu opieki (wykonaniu obowiązku alimentacyjnego w stosunku do współmałżonka, zaś brak wspólnego zamieszkania jest subiektywną przesłanką nie mającą wpływu na obowiązek alimentacyjny. Sąd uznał ustalenia te za budzące wątpliwości, a to z uwagi na skąpy zakres zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu I instancji wątpliwości budzi przede wszystkim oświadczenie T.K. z dnia [...] grudnia 2019 r., iż stale zamieszkuje w [...], a adres [...] przy ul. [...] jest tylko i wyłącznie adresem jego zameldowania. Sąd dostrzegł, iż oświadczenie to nie zostało złożone w obecności pracownika organu administracji prowadzącego postępowanie wyjaśniające i budzi ono wątpliwości wobec twierdzeń skarżącej, iż rodzice od ponad 30 lat pozostają w "nieformalnej separacji", od tego też czasu nie utrzymują żadnych kontaktów, a jednocześnie posiadają przez ten okres wspólne zameldowanie, które winno odzwierciedlać rzeczywisty stan przebywania konkretnej osoby. Sąd uznał, że obowiązek wymeldowania dotyczy osoby opuszczającej dotychczasowe miejsce pobytu, stąd też stan zdrowia matki skarżącej nie może być – jak twierdzi skarżąca – przeszkodą w wymeldowaniu T.K. Wyjaśnienie tej kwestii nie jest obojętne przy ustalaniu obiektywnej możliwości sprawowania przez niego opieki nad Z.K., a więc wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego. Nadto w zebranym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dowodów odnoszących się do sytuacji materialnej T.K., w szczególności w zakresie możliwości wypełniania we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji ustalenia, że nie jest on obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, możliwość zrealizowania opieki nad niepełnosprawną osobą przez osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności winna zostać ponownie oceniona, w uzupełnionym materiale dowodowym. W tej sytuacji odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką jest przedwczesna. W ocenie Sądu, podjęcie w tym zakresie prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga dodatkowego postępowania dowodowego, które z racji dostępnych organowi odwoławczemu możliwości procesowych przeprowadzić może ten organ. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ administracji przez naruszenie reguły wyrażonej w art. 7 K.p.a., a także zasad postępowania dowodowego (art. 75 i nast. K.p.a.) doprowadził do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie nie mogło mieć miejsca z uwagi na nieistotność tego zagadnienia w kontrolowanej sprawie, jak i wcześniejsze orzecznictwo Sądu I instancji na tle analogicznego stanu faktycznego (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 73/20);
- naruszenie przepisu art. 145 § 1 lit. a (winno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek uznania możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną w dalszej kolejności do alimentacji niepełnosprawnego, w sytuacji gdy niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.K. wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Mając na uwadze, iż postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszące się do zakresu postępowania wyjaśniającego są konsekwencją zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku wykładni przepisów u.ś.r. o świadczeniu pielęgnacyjnym, to ocenę zasadności zarzutów kasacji należy rozpocząć od odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zakres postępowania wyjaśniającego jest bowiem zdeterminowany przepisami prawa materialnego, wskazującymi na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 456-457). W tym zakresie autor kasacji jako naruszony przywołał przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, będące następstwem uznania możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną w dalszej kolejności do alimentacji niepełnosprawnego, w sytuacji gdy niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jakkolwiek powyższy zarzut odwołuje się do niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., to jego treść wskazuje, iż autor kasacji kwestionuje w istocie wykładnię owej normy dokonaną w zaskarżonym wyroku. Taki też jest wydźwięk przywołanego w skardze kasacyjnej uzasadnienia zarzutu.
Odnosząc się tak postawionego zarzutu należy skonstatować, iż autor kasacji odwołuje się wyłącznie do literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i uznaje, że uzasadnioną przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi samo nieposiadanie przez męża niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak ograniczony zakresowo zabieg interpretacyjny uznać należy za niewystarczający dla zrekonstruowania normy prawnej wyrażonej treścią powyższego przepisu. Jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to jednak nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Wykładnia prawa jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguły wykładni winno prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Podejmując się zrekonstruowania powyższej normy prawnej należy uwzględnić w szczególności stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w sprawach odnoszących się do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, OTK-A 2008/6/109). Dla samego procesu wykładni powyższej regulacji, a także wartościowania uzyskanych w jego trakcie wyników szczególne znaczenie mają jednak wywody Trybunału zawarte w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (vide: postanowienie TK z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09, OTK-A 2010/5/53). Trybunał, w następstwie zbadania orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził istnienie utrwalonej i względnie jednolitej praktyki interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., przyznającej pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji, przed jej wykładnią językową. Jakkolwiek stanowisko to zostało wyrażone przed zmianą tegoż przepisu, dokonaną art. 1 pkt 6 lit. b) tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212), to należy wyraźnie zaakcentować kierunek interpretacji owej regulacji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za trafny dla nadania w praktyce sądowej takiego rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., które nie prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności u.ś.r. i pozwoliło urzeczywistnić wartości konstytucyjne. Trybunał badając praktykę orzeczniczą wyraźnie odwołał się m.in. do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiedział się o niezgodności z wartościami konstytucyjnymi wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wskazując, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu art. 18 Konstytucji RP wywiedziono obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa (vide: wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., rozumiana w sposób językowy, wywołuje natomiast daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tegoż przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższej normie konstytucyjnej (vide: wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy mieć także na uwadze stanowisko Trybunału, który uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wybranie spośród osób obowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup bliskich i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107). Istotne jest także spostrzeżenie Trybunału, wielokrotnie przywoływane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż samo świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Wyznacza to cele, które spełnia świadczenie pielęgnacyjne, stanowiąc jednocześnie wyznacznik interpretacyjny przepisów u.ś.r. (vide: wyrok TK z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, OTK-A 2006/10/151; wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2823/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1378/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe uwagi przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia należy dojść do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. winien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to konieczności wykładania tego przepisu zgodnie z Konstytucją RP również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (vide: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Nie można bowiem zgodzić się z takim zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Niedopuszczalne jest także dyskryminujące traktowanie osób pozostających w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi obiektywne okoliczności nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, względem osób, które w związku małżeńskim nie pozostają. Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia. Wykładnia językowa nie dostrzega także kontekstu systemowego, który nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych, o których mowa była powyżej. Wyniki wykładni językowej prowadzą w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i sprawują opiekę nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choć sprawowanie opieki przez współmałżonka jest obiektywnie niemożliwe.
Mając zatem na uwadze dyrektywę zgodności norm prawnych regulujących świadczenie pielęgnacyjne z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a także uwzględniając konieczność poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela zapatrywanie, że obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka, nie stanowi przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., a niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną ma świadomość istnienia także odmiennej linii orzeczniczej, która odwołuje się przede wszystkim do wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. (vide: wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20 i przywołane tam orzecznictwo, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie podzielając tego stanowiska z powodów powyżej zaprezentowanych, należy dodatkowo zauważyć, że obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi uregulowany w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz.1359), nie stanowi przeciwwagi dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., w sytuacji obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki przez współmałżonka.
W tym stanie rzeczy nie można potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7 i art. 75 i nast. K.p.a.). Niezbadanie w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego kwestii obiektywnej niemożności sprawowania opieki przez męża niepełnosprawnej prawidłowo zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji i uznane za wadę uniemożliwiającą potwierdzenie legalności wydanej decyzji. Kwestia obiektywnej niemożności sprawowania opieki nie ma charakteru nieistotnego z punktu widzenia prawidłowo zrekonstruowanej normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., a zatem organy winny ją rzetelnie wyjaśnić przed rozstrzygnięciem zasadności wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. W dotychczasowym postępowaniu kwestia ta tylko fragmentarycznie była badana i nie dała odpowiedzi na pytanie, czy z uwagi na miejsce zamieszkania, wiek, niepełnosprawność małżonków, a także zakres i ciężar obowiązków związanych z opieką nad niepełnosprawną żoną, współmałżonek jest w stanie taką opiekę sprawować.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, gdy sąd ten powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na żadną z tych okoliczności nie powołano się stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Nie można zatem potwierdzić jego zasadności.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia 135 P.p.s.a. Przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Niezależnie od powyższych uwag należy dostrzec, iż Sąd I instancji uchylając wyłącznie zaskarżoną decyzję odwołał się możliwości procesowych przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Stanowisko to znajduje podstawę w treści art. 136 § 1 K.p.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.