Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 9/18, oddalił skargę J.J. i R.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...].
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Starosta [...] odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykreśleniu informacji o dzierżawie przez H.K. działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...].
W uzasadnieniu wydanej decyzji Starosta wyjaśnił, że skarżący, będący właścicielami przedmiotowych działek, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. złożyli wniosek o wykreślenie z ewidencji gruntów informacji o ich dzierżawie H.K. Pismem z [...] czerwca 2017 r. wezwano J.J. o przedłożenie dowodu na skuteczne rozwiązanie umowy dzierżawy. Skarżąca [...] sierpnia 2017 r. złożyła pismo z [...] grudnia 2015 r. adresowane do dzierżawcy – H.K., w którym wypowiada ze skutkiem natychmiastowym umowę dzierżawy. Ponadto, dołączyła postanowienie Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt. [...], oddalające wniosek H.K. o wpis prawa dzierżawy w księdze wieczystej nr [...].
Z kolei, H.K., na wezwanie Starosty o złożenie wyjaśnień w sprawie, w piśmie z [...] września 2017 r., oświadczył, że umowa dzierżawy, zawarta [...] stycznia 2014 r. w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym, nadal trwa, jest wykonywana i nie została rozwiązana za porozumieniem stron.
Starosta uznał, że dokumenty i wyjaśnienie przesłane przez skarżącą, w tym orzeczenia sądowe, nie stanowią o ustaniu stosunku dzierżawy i jednoznacznym ustaleniu, że umowa dzierżawy wygasła, zwłaszcza że dzierżawca nie zgadza się z jej wypowiedzeniem. Ponadto, Starosta wskazał, że przesłane przez skarżącą dokumenty nie są dokumentami przewidzianymi przez ustawodawcę do aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) - zwanej dalej k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że sposób i tryb wprowadzania zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm.). Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków należy zaś utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ewidencja gruntów i budynków odzwierciedla stan nieruchomości w oparciu o określone dokumenty. Z uwagi na techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków ustawodawca wskazał dokumenty, z których powinny wynikać zmiany danych ewidencyjnych, aby możliwe było ich ujawnienie w ewidencji, o czym stanowi § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia.
Dalej, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, w ewidencji gruntów i budynków dla działek o nr: [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...], stanowiących współwłasność skarżących, ujawniony jest H.K. jako dzierżawca przedmiotowych nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy zawartej [...] stycznia 2014 r. Umowa dzierżawy zawarta została na czas oznaczony i obejmuje okres od [...] stycznia 2004 r. do [...] października 2021 r. Organ odwoławczy zauważył, że ustawodawca w art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego, w odniesieniu do umów dzierżawy przewidział, że strony mogą zawierać takie umowy "na czas oznaczony lub nie oznaczony".
Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 października 1997 r., sygn. akt III CZP 49/97, wskazał, że umowa pozostaje w mocy na okres, na jaki została zawarta, a wykreślenie z ewidencji gruntów dzierżawców jest możliwe dopiero po upływie tego okresu lub na zgodny wniosek stron. Do wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o wykreślenie H.K., dzierżawcy przedmiotowych działek, z rejestru ewidencji gruntów i budynków skarżąca dołączyła m.in.: wypowiedzenie umowy dzierżawy gruntu w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. adresowane do H.K. oraz postanowienie Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt. [...], oddalające wniosek H.K. o wpis prawa dzierżawy w księdze wieczystej nr [...].
Ponadto, w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] z dnia [...] października 2017 r., odrzucające wniosek H.K. o wpis w księdze wieczystej nr [...] prawa dzierżawy.
Zdaniem organu, analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji pozwala stwierdzić, że między osobą ujawnioną jako dzierżawca a wydzierżawiającym zaistniał spór dotyczący rozwiązania umowy dzierżawy. Ocena prawidłowości wypowiedzenia zawartej umowy wykracza poza kompetencje organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może dokonać zmian na podstawie wniosku J.J. - właściciela dzierżawionych działek oraz na podstawie treści doręczonego dzierżawcy pisemnego wypowiedzenia umowy, bowiem takich dokumentów jako podstaw wprowadzania zmian ewidencyjnych nie przewiduje rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Ponadto, znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] z [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...], oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] z [...] października 2017 r., nie orzekają o rozwiązaniu umowy dzierżawy, lecz o oddaleniu wniosku H.K. o wpis w księdze wieczystej prawa dzierżawy.
Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w piśmie z [...] listopada 2017 r. pełnomocnik dzierżawcy przedmiotowych działek, oświadczył, że H.K. przekazuje czynsz dzierżawy za korzystanie z gruntu z tym, że wpłata czynszu następuje do rąk komornika, ponieważ wierzytelność ta jest zajęta w sprawie egzekucyjnej prowadzonej przeciwko właścicielom (w aktach sprawy znajduje się kopia wierzytelności obciążonej czynszem dzierżawy).
W świetle powyższego, zdaniem organu, istniejąca wątpliwość co do kontynuacji umowy dzierżawy wymaga wyjaśnienia w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym i dopiero wynik w postaci prawomocnego orzeczenia może być podstawą aktualizacji ewidencji.
Kończąc, organ odwoławczy wyjaśnił, że rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych, lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. Organ dokonujący aktualizacji zapisów danych ewidencyjnych nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych. Przez zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalenia spornego stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie (np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym) powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w § 12 ust, 1 pkt 1-6 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny.
Można to osiągnąć wyłącznie przez dokonywanie ich rejestracji w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Obowiązek zamieszczania w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości.
Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Do skargi załączyli pozew do Sądu Rejonowego Wydziału Cywilnego w [...] oraz dokumenty świadczące, zdaniem skarżących, o uporczywych wpisach w ewidencji ich nieruchomości w [...] mimo czterech wyroków sądów o nieważności umowy dzierżawy i braku prawa wpisu jej w księdze wieczystej gruntu. Zdaniem skarżących, organy nie dokonały oceny faktów i dokumentów, jakie złożyli oni na okoliczność, że dzierżawa jest nieistniejąca i wymówiona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem oddalił powyższą skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a.
Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., zostały wydane z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wyjaśnił, że powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały na skutek wniosku skarżących o aktualizację ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...]. Wniosek skarżących dotyczył usunięcia wpisu umowy dzierżawy tych działek oraz ujawnienia osoby dzierżawcy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034).
Sąd wskazał, że z uwagi na techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji, zarówno w ustawie, jak i w przepisach rozporządzenia z 2001 r., przewidziano sformalizowaną procedurę dokonywania zmian we wpisach. Wpisy w ewidencji gruntów i budynków mają bowiem istotne znaczenie dla interesów wpisanych tam osób, a ustawodawca obwarował możliwość dokonywania zmian w ewidencji warunkami, bez spełnienia których dokonywane czynności materialno-techniczne są nieważne.
Sąd wyjaśnił, że zgodnie z § 12 rozporządzenia prawa osób do gruntów uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów w księgach wieczystych; prawomocnych orzeczeń sądowych; umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; ostatecznych decyzji administracyjnych; dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2, a to oznacza, że przedmiotowe działki podlegają przytoczonym przepisom rozporządzenia. Skoro prawo dzierżawy H.K. podlegało ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków z mocy wyżej przytoczonych przepisów, zmiana (wykreślenie) wcześniej dokonanego wpisu mogła zostać dokonana na podstawie wymienionych powyżej dokumentów.
Sąd podzielił stanowisko organów, iż skarżący nie przedłożyli dokumentu, z którego wynikałoby, że umowa dzierżawy zawarta w dniu [...] stycznia 2014 r. została przez nich skutecznie rozwiązana i na datę zgłoszenia wniosku o wykreślenie z ewidencji już nie obowiązywała. Zdaniem Sądu prawidłowo oceniono, że postanowienie Sądu Okręgowego Wydział [...] z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...], nie stanowi o unieważnieniu tej umowy, lecz wyłącznie o braku podstaw do ujawnienia dzierżawcy w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych działek gruntu okoliczności oddania gruntu w dzierżawę oraz prawa dzierżawcy. Prowadząc postępowanie, organ I instancji, mając na uwadze ciążące na nim obowiązki wyjaśnienia stanu faktycznego, zwrócił się do dzierżawcy o zajęcie stanowiska w sprawie, a ten nie wyraził zgody na wykreślenie wpisu jego praw. Ustalono również, że dzierżawca nie wyraża zgody na wcześniejsze rozwiązanie umowy, która zawarta została na okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] października 2021 r.
Sąd wyjaśnił przy tym, że organ dokonujący aktualizacji zapisów ewidencyjnych nie ma kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych dotyczących istnienia bądź nie umowy dzierżawy gruntów. Przyjmuje się bowiem zgodnie, że przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalenia prawnego stanu spornego do nieruchomości, a dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym, przewidzianym prawem trybie (np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym) może znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych nie wpływa na treść prawa własności, ale jedynie ujawnia treść dokumentów dostępnych organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków, przy czym strony mają możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu przed sądem powszechnym, które jak wynika z akt sprawy skarżący zainicjowali. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostają kwestie związane z odrolnieniem części gruntów rolnych i zamiarem wydobywania kruszywa.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych a także zasądzenia na rzecz ustanowionego w niniejszej sprawie pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za reprezentowanie skarżących. Skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 11 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez jego błędną wykładnię, tj. poprzez przyjęcie, że prawomocny wyrok sądu powszechnego w przedmiocie odmowy wpisu prawa dzierżawy do księgi wieczystej urządzonej dla nieruchomości nie może stanowić podstawy wykreślenia prawa dzierżawy z ewidencji gruntów, to jest nie stanowi bezpośredniego dowodu na nieistnienie prawa dzierżawy;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że została ona wydana bez podjęcia przez organ II instancji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz bez rozważania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności w zakresie przedstawienia przez skarżących dokumentów potwierdzających, iż H.K. nie przysługuje już prawo dzierżawy spornej nieruchomości, mogących stanowić podstawę dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów prowadzonej dla nieruchomości, poprzez wykreślenie informacji o dzierżawie działek przez H.K.;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowego uzasadnienia decyzji o oddaleniu skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Przede wszystkim, jako nieskuteczny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sąd I instancji za podstawę orzekania przyjął bowiem stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych sprawy. Sąd uwzględnił przy tym wszystkie zgromadzone w toku postępowania przed organami administracji dowody, w tym przede wszystkim umowę dzierżawy zawartą przez skarżących i H.K. w dniu [...] stycznia 2014 r. Ponadto, Sąd uwzględnił przedstawione przez strony na wezwanie Starosty [...] dowody, tj.: pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. adresowane do H.K. o wypowiedzeniu mu umowy dzierżawy; postanowienie Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...]; pismo H.K. z dnia [...] września 2017 r.; postanowienie Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] z dnia [...] października 2017 r. Skarga kasacyjna nie wskazuje zaś żadnych innych dowodów, które powinny być uwzględnione w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, że dokonując zaś kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej sąd ocenia ją, biorąc pod uwagę stan faktyczny, który istnieje w chwili wydawania decyzji lub podejmowania czynności (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 239/10, Legalis) a podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji.
Sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1594/12, Legalis).
Sąd I instancji słusznie uznał przy tym, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie uprawniał orzekające organy do stwierdzenia, że skarżący nie przedłożyli dokumentu, z którego wynikałoby, że umowa dzierżawy zawarta przez skarżących w dniu [...] stycznia 2014 r. z H.K. została przez nich skutecznie rozwiązana i na datę zgłoszenia wniosku o wykreślenie już nie obowiązywała.
Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, możność wpisania danego prawa do ewidencji uzależniona została od potwierdzenia jego istnienia dokumentami, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z tym przepisem prawa osób i jednostek organizacyjnych do nieruchomości uwidacznia się w ewidencji na podstawie:
- 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych,
- 2) prawomocnych orzeczeń sądowych,
- 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,
- 4) ostatecznych decyzji administracyjnych,
- 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,
- 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019 r. poz. 299 i 303) lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1867);
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się przy tym, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, LEX nr 156364; wyrok NSA z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02, LEX nr 156374). Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich.
W świetle powyższego uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów obu instancji, które odmówiły wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu informacji o dzierżawie H.K. działek: nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...].
W toku postępowania przed organami nie zostały bowiem ujawnione żadne dokumenty, wymienione w § 12 ust. 1 powyższego rozporządzenia, które uzasadniałyby dokonanie takiej zmiany.
Przede wszystkim, jak wynika z umowy dzierżawy z dnia [...] styczna 2014 r. w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym, została ona zawarta do dnia [...] października 2021 r. Niewątpliwie, w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. adresowanym do H.K. skarżąca wypowiedziała ze skutkiem natychmiastowym umowę dzierżawy. Jednakże w piśmie dnia [...] września 2017 r. H.K. oświadczył, że umowa dzierżawy zawarta w dniu [...] stycznia 2014 r. nadal trwa, jest wykonywana i nie została rozwiązana za porozumieniem stron. Z kolei, przedstawione postanowienie Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...], oddalające wniosek H.K. o wpis prawa dzierżawy w księdze wieczystej nr [...] nie stanowi prawomocnego orzeczenia sądu, o którym mowa w powołanym § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Orzeczenie to nie dotyczy bowiem unieważnienia tej umowy, lecz wskazuje na brak podstaw do ujawnienia dzierżawcy w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych działek gruntu okoliczności oddania grunty w dzierżawę oraz prawa dzierżawcy. Z orzeczenia tego nie wynika aby umowa dzierżawy między stronami została rozwiązana. Wbrew twierdzeniom skarżących nie stanowi ono zatem bezpośredniego dowodu na nieistnienie prawa dzierżawy.
Słusznie Sąd I instancji wskazał przy tym, że organ dokonujący aktualizacji zapisów ewidencyjnych nie ma kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych dotyczących istnienia bądź nie umowy dzierżawy gruntów a który w niniejszej sprawie niewątpliwie istnieje.
W postępowaniu ewidencyjnym nie rozstrzyga się bowiem sporów o prawa do nieruchomości lub ich wydzielonych części, lecz jedynie rejestruje te prawa, które muszą wynikać z określonych prawem dokumentów. Z tego względu zmiana danych w tym zakresie może być dokonana na wniosek tylko wtedy, gdy wnioskodawca wykaże przysługiwanie praw do przedmiotu, którego zmiana ma dotyczyć. Organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami.
Zatem ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem, ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1422/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia.
Jednocześnie, jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji realizuje zaś wymagania określone w powyższym przepisie, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.