Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1128/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi "A", uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w zakresie odmowy powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz oddalił skargę w pozostałej części.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Nieruchomość położona w [...], oznaczona jako działka nr [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej jako "zrid"), zmienioną decyzją z dnia [...] 5 kwietnia 2016 r., została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] i [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 2 lutego 2016 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz "A" odszkodowania w wysokości 386.698 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości i powiększeniu tej kwoty o 19.334,90 zł - stanowiące 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.).
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił orzeczenie organu I instancji o ustaleniu na rzecz "A" odszkodowania w wysokości 386.698 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, przeznaczonej pod budowę obwodnicy [...] i powiększeniu tej kwoty o 19.334,90 zł - stanowiące 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych na rzecz 9 podmiotów, a następnie orzekł o ustaleniu odszkodowania w tej samej wysokości, lecz bez zwiększenia jego kwoty o 5% oraz tożsamo w stosunku do dotychczasowego orzeczenia o odszkodowaniu za wygaśnięcie praw.
Rozpoznając odwołanie Minister podniósł, że odszkodowanie ustalono w stosownej wysokości, na podstawie opinii osoby dysponującej stosowną wiedza (rzeczoznawcy majątkowego), istniały także przesłanki do wypłaty odszkodowania za wygaśniecie praw w ustalonej wysokości na rzecz osób trzecich.
Sporna natomiast jest kwestia powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.
Minister wskazał, że z art. 18 ust.1 specustawy drogowej wynika, że przyznanie odszkodowania powiększonego o 5% jest uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1 e terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%.
Organ odwoławczy wskazał, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zostało doręczone byłemu właścicielowi nieruchomości ("A") w dniu 30 grudnia 2015 r. Termin na wydanie przedmiotowej nieruchomości, uprawniający do otrzymania odszkodowania powiększonego o 5% wartości nieruchomości, upływał zatem w dniu 29 stycznia 2016 r.
Minister ustalił, że przy piśmie z 5 maja 2016 r. "A" przekazało organowi I instancji pismo Rektora "A" z dnia 8 stycznia 2016 r., skierowane do Biskupa Diecezjalnego, zawierające prośbę o wyrażenie zgody na wydanie przedmiotowej nieruchomości oraz pismo Biskupa Diecezjalnego z dnia 11 stycznia 2016 r., zawierające zgodę na podjęcie wnioskowanej czynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda [...] - pismem z dnia 6 maja 2016 r., wystąpił do GDDKiA o przekazanie dowodów potwierdzających wydanie przedmiotowej nieruchomości w ustawowym terminie. W piśmie z dnia 18 maja 2016 r. GDDKiA poinformował, że nie posiada żadnych dokumentów, potwierdzających wydanie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w piśmie z dnia 6 lipca 2016 r. wskazano, że zapytanie Rektora "A" (z dnia 8 stycznia 2016 r.) i pismo Biskupa Diecezjalnego (z dnia 11 stycznia 2016 r.), nie zostały przekazane GDDKiA,
Odnosząc się do ww. korespondencji organ odwoławczy stwierdził, że jej treść może wskazywać na istnienie - po stronie byłego właściciela nieruchomości - woli wydania jej inwestorowi w terminie, uprawniającym do otrzymania powiększonego odszkodowania. Jednakże z akt sprawy nie wynika jednocześnie aby w tym okresie uprzedni właściciel nieruchomości podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do jej uzewnętrznienia. Zaś w ocenie organu odwoławczego, nieujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania.
Minister stwierdził, że przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, są spełnione także wtedy, gdy bez czynionych przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości.
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z informacją GDDKiA, przekazanie wykonawcy prawa dostępu do nieruchomości nastąpiło w dniu 14 marca 2016 r., natomiast jako termin wejścia wykonawcy robót na teren budowy wskazano maj 2016 r. Zatem powyższe zdarzenia nastąpiły po upływie terminu, uprawniającego do podwyższenia ustalonego w niniejszej sprawie odszkodowania.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że skoro nie doszło do uzewnętrznienia woli wydania nieruchomości oraz inwestor nie podejmował próby przejęcia nieruchomości w terminach przewidzianych w art. 18 ust. 1e specustawy, to brak było podstaw do powiększenia należnej kwoty odszkodowania.
W skardze na powyższą decyzję "A" zarzuciło naruszenie:
- 1) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej oceny całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej; skutkowało to błędnym przyjęciem, jakoby nie nastąpiło wydanie przez "A" nieruchomości w terminie, przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy;
- 2) art. 9 K.p.a. poprzez przyjęcie, że niezbędną przesłanką, aby doszło do podwyższenia odszkodowania jest pisemne zawiadomienie, w formie deklaracji o wydaniu nieruchomości, skierowane do GDDKiA, pomimo braku poinformowania o takim wymogu skarżącego;
- 3) art. 18 ust. 1e specustawy, poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do uzewnętrznienia woli wydania nieruchomości; podczas gdy do wydania nieruchomości doszło w sposób dorozumiany; podniesiono w tym kontekście okoliczność nie wniesienia odwołania od decyzji skutkującej wywłaszczeniem (zrid), nie przeciwdziałanie zajęcia nieruchomości; przywołano zdarzenie, w postaci wyboru wykonawcy w styczniu 2016 r. – wobec nie czynienia przeszkód przez "A", można było wówczas zająć teren i rozpocząć prace.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę w zakresie odmowy powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, przez bezzasadny brak zastosowania normy art. art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (odmowa zwiększenia odszkodowania w pkt 2 zaskarżonej decyzji).
Sąd podzielił stanowisko w tym względzie wyrażone w analogicznej sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1104/17, gdzie wskazano m.in., że "art. 18 ust. 1e specustawy odnosi termin 30-dniowy do trzech różnych zdarzeń i nie wskazuje w jaki sposób ma dojść do skutecznego "wydania" nieruchomości inwestorowi. W przedłożonym do akt sądowych egzemplarzu zawiadomieniu [...] Wojewoda [...] ograniczył się jedynie do powołania całej treści przepisu art. 18 ust. 1e specustawy. Zdaniem Sądu, taka forma pouczenia strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika była niewystarczająca. Z treści tego zawiadomienia nie wynika który konkretnie przypadek z pkt 1-3 art. 18 ust. 1e specustawy ma w sprawie zastosowanie. Poza tym pouczenie nie zawiera wskazania podmiotu któremu należy wydać nieruchomość i w jakiej formie wydanie nieruchomości ma być uzewnętrznione.
Faktem jest, że z przepisów specustawy nie wynika wprost obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości. Trzeba jednak mieć na uwadze to, że cała procedura nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, mimo, że dzieli się na część wywłaszczeniową i odszkodowawczą, jest zintegrowana. Organ orzekający o wywłaszczeniu zawiadamia dotychczasowych właścicieli o wydaniu decyzji o zrid (art. 11f ust. 3 specustawy), a następnie ten sam organ, po uzyskaniu przez decyzję o zrid cechy ostateczności (wykonalności) wszczyna z urzędu postępowanie o ustalenie odszkodowania i wydaje decyzję w przedmiocie odszkodowania (art. 12 ust. 4a, 4b i 4g specustawy). Organ prowadzący całą procedurę o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną winien mieć już na etapie postępowania wywłaszczeniowego na uwadze to, że zawiadomienie o wydaniu zrid będzie oddziaływało na prawa dotychczasowego właściciela, także na etapie postępowania odszkodowawczego (czego przykładem jest przepis art. 18 ust. 1e specustawy).
Wobec tego, w ocenie Sądu, brak skierowania do skarżących zawiadomienia o wydaniu decyzji o zrid zawierającego pełną informację jak należy postąpić, aby uzyskać odszkodowanie w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości niewątpliwie mógł mieć wpływ na sposób zachowania się dotychczasowego właściciela nieruchomości, a zatem świadczył o naruszeniu przez organ wojewódzki przepisów art. 8 K.p.a. (zasady zaufania uczestników postępowania do organu) i art. 9 K.p.a. (zasady informowania stron o ich prawach i obowiązkach), w stopniu który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro dotychczasowi właściciele na żadnym etapie procedury o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną nie oponowali przeciwko wydaniu inwestorowi działki [...], a stan tej nieruchomości (niezabudowana, nieogrodzona) umożliwiał inwestorowi faktyczne jej objęcie z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji o zrid zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 i 3 pkt 3 specustawy). W tej sytuacji [...] nie mogą ponosić szkody poprzez brak możliwości uzyskania odszkodowania powiększonego o 5% wartości".
Sąd I instancji podzielił powyższe stanowisko, uznając że wobec braku poinformowania strony skarżącej co do formy wydania nieruchomości w zawiadomieniu o wydaniu zrid oraz niekwestionowanych okoliczności sprawy, gdzie brak podstaw do twierdzenia że "A" czyniło przeszkody dla wydanie nieruchomości (nie wynika to w szczególności ze stanowiska GDDKiA), - bezzasadnie odmówiono zwiększenia odszkodowania o 5%, w myśl art. 18 ust. 1e specustawy.
W ocenie Sądu, w sytuacji jak przedmiotowa, gdzie organ I instancji orzekł o zwiększeniu odszkodowania zaś odwoławczy uchylił także w danym zakresie to rozstrzygnięcie, orzekając o odmowie zwiększenia odszkodowania, gdy wadliwość rozstrzygnięcia sprowadza się do bezzasadnej odmowy zwiększenie odszkodowania, wystarczającym było uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim była ona wadliwa - w kwestii odmowy zwiększenia odszkodowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 134 § 1 P.p.s.a poprzez wyjście przez Sąd I instancji poza granice rozpoznawanej sprawy i uczynienie przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę a w konsekwencji naruszenie nakazu rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy;
- b) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w zw. z art. 8 i 9 K.p.a. oraz art. 18 ust.1 e w związku z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez uznanie, że organ naruszył przepisy art. 8 i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie uznając za wadliwie pouczenia zawartego w zawiadomieniu z dnia 17 grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji zrid i nie uwzględniając okoliczności sprawy świadczących o woli dotychczasowego właściciela w wydaniu;
- c) z ostrożności procesowej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. poprzez uznanie, że naruszenie przepisów art. 8 i 9 K.p.a. przez organ wydający decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej a polegające na podaniu w zawiadomieniu z dnia 17 grudnia 2015 r. niepełnej informacji, miało istotny wpływ na wynik sprawy o ustaleniu odszkodowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 1e pkt 1-3 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 11f ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogowa") przez błędną jego wykładnię i uznanie, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winno zawierać szczególne informację dla strony jak należy wydać nieruchomość, a brak takich informacji w zawiadomieniu rodzi skutek w postaci powstania uprawnienia strony do uzyskania odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, bez względu na to czy nieruchomość została wydana w którymkolwiek z terminów zakreślonych w art. 18 ust. 1e pkt 1-2 specustawy drogowej.
W oparciu o ww. zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do pkt 1 i 3;
- 2) orzeczenie o oddaleniu skargi w całości;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Ponadto skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 8 i 9 K.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu wadliwości pouczenia zawartego w zawiadomieniu z dnia 17 grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji zrid, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z powyższego przepisu wynika konieczność podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w sytuacji, gdy poprzedni właściciel nie czyni przeszkód w objęciu w posiadanie nieruchomości przez inwestora.
Wskazując na powyższe okoliczności Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;
- 2) zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Przed odniesieniem się do zarzutów skarg kasacyjnych należy jednakże zauważyć, że rozpoznawana sprawa nie jest pierwszą pomiędzy tymi samymi stronami. Wcześniej zostały zakończone tożsame sprawy ze skarg "A" na decyzje Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie ustalenia odszkodowania w zakresie odmowy powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dotyczyły one innych działek ewidencyjnych, ale ustalenia faktyczne i rozważania prawne były w nich wspólne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni popiera stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1091/18 oraz z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1158/18. We wskazanych sprawach Sąd I instancji rozpoznając skargi "A" uchylił decyzje Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie odmowy powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zaprezentowanego w nich stanowiska Sądu I instancji i uwzględnił skargi kasacyjne wniesione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa, uchylił zaskarżone wyroki i oddalił skargi.
W przedmiotowej sprawie również złożone zostały dwie skargi kasacyjne, których zarzuty koncentrują się na możliwości podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, stąd zasadnym jest łączne odniesienie się do zarzutów z obu skarg kasacyjnych. Kwestią sporną jest zatem czy odszkodowanie za przejętą nieruchomość należy powiększyć o 5%, na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy.
Zgodnie z ww. przepisem w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jedynymi zatem przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5% są: 1) wydanie nieruchomości oraz 2) zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności.
Przepis analizowanego art. 18 ust. 1e specustawy drogowej został wprowadzony na mocy nowelizacji specustawy drogowej, dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji (druk sejmowy 671/VI kadencja) wskazano, że "Jednocześnie, mając na uwadze główny cel projektowanej ustawy (znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych), zaproponowano połączenie wypełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania" ze stworzeniem "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń". Celem powołanego przepisu ustawy jest zatem zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości (niż to wynika z decyzji), a nie przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora.
Podkreślenia wymaga, że w przepisie tym wyraźnie jest mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2517/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2977/15, z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3216/15 oraz z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 63/16).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi.
W rozpoznawanej sprawie treść korespondencji pomiędzy skarżącym "A" a Biskupem Diecezjalnym dotycząca wydania nieruchomości, chociaż może wskazywać na istnienie po stronie skarżącego woli wydania nieruchomości inwestorowi we wskazanym terminie, to stanowi wyłącznie wewnętrzne ustalenia skarżącego, leżące poza sferą kognicji organu. W piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r. Rektor "A", powołując się na zawiadomienie Wojewody [...] o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa obwodnicy [...] wraz z odcinkiem [...] od węzła [...] do węzła [...]", wystąpił do Biskupa [...] o wyrażenie zgody na wydanie "właściwym organom" działek gruntu, które przeszły na własność Skarbu Państwa, w tym przedmiotowej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. Biskup [...] taką zgodę wyraził i zobowiązał Rektora "A" do wydania odpowiednim organom państwowym oraz innym uprawnionym podmiotom" nieruchomości stanowiących własność "A", które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Pismo Biskupa Diecezjalnego z dnia 11 stycznia 2016 r. wyrażające zgodę i zobowiązujące do wydania nieruchomości nie zostało przekazane inwestorowi w terminie uzasadniającym powiększenie odszkodowania, a skarżący nie wykazał, aby w jakikolwiek inny sposób uzewnętrznił przed inwestorem w omawianym terminie wolę wydania nieruchomości.
Należy przyznać rację organowi II instancji, że skoro z akt sprawy nie wynika jednocześnie aby w tym okresie właściciel nieruchomości podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do przekazania tych ustaleń nowemu właścicielowi nieruchomości, to należy uznać, że taka nie ujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania. Nie można zgodzić się z poglądem, akceptującym całkowitą bierność byłego właściciela w wyrażaniu woli wydania nieruchomości, a za taką należy przyjąć postawę przyjętą przez skarżące "A". Nie nastąpiły żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie. Z pewnością nie można za taką również uznać faktu, że strona nie wniosła środka odwoławczego od wydanej decyzji.
Brak wyrażenia woli powoduje natomiast, iż niemożliwym jest dojście do przekonania o faktycznym wydaniu nieruchomości lub o woli strony i jej wyrażeniu, czego wymaga przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Nie jest również zasadnym argumentem przemawiającym za powiększeniem odszkodowania o 5% okoliczność, że nieruchomość była niezabudowana i nieogrodzona, a więc jej zajęcie wymagało niewielkich środków. Jak zwrócono uwagę wcześniej ratio legis analizowanego przepisu należy upatrywać w zachęcie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego do szybkiego wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, a więc faktycznego przekazania Skarbowi Państwa, bez konieczności stosowania środków egzekucyjnych. Przepis zakłada premiowanie ww. podmiotów w przypadku współdziałania w szybkiej realizacji przedsięwzięcia, nie należny go jednak traktować jako dodatek do odszkodowania należny zasadniczo każdorazowo.
Z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w powiększonej wartości. Art. 11f specustawy określa elementy składające się na treść rozstrzygnięcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również zasady jej doręczania. Dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty otrzymują jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji zawierające informację o miejscu, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji. Organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie odszkodowania nie można czynić zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania w innym postępowaniu, a których i tak ponownie prowadząc postępowanie w przedmiocie odszkodowania organy nie mogłyby usunąć, a w konsekwencji również ustalić przesłanki zachowania terminu wymienionej w art. 18 ust. 1e ww. ustawy.
W rozpoznawanej sprawie organ pouczył skarżące "A" o treści powołanego przepisu, a pouczenie to czyniło zadość przepisom art. 8 i 9 K.p.a. Wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" stronę o jego wykładni wykraczało poza zakres obowiązków organu wynikających z powyższych zasad. Jak stanowi art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazywanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach.
Podkreślić należy, że przywołany przepis nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 K.p.a. zastępował stronę w jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Takich obowiązków nie można też wywieść z normy zawartej w art. 8 § 1 K.p.a. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 K.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1788/16).
Zauważyć też należy, że nie w każdym przypadku inwestor musi być zainteresowany niezwłocznym uzyskaniem dostępu do nieruchomości, stąd też nie ma powodu, aby organ w tym zakresie w wydanej decyzji precyzyjnie przewidywał i określał procedury jej przekazania, służące powiększeniem należnego odszkodowania przewidzianego ustawą.
Z tych też przyczyn jako zasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
Przedstawione powyżej stanowisko zostało wyrażone także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2162/18 oraz I OSK 2163/18, w których odniesiono się do przesłanek uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania za działki stanowiące własność innych podmiotów – "B" oraz "C", przeznaczonych pod realizację tej samej inwestycji drogowej pn.: "Budowa obwodnicy [...] wraz z odcinkiem [...] od węzła [...] do węzła [...]". Wskazane orzeczenia zapadły w zbieżnym stanie faktycznym i prawnym, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie. W ww. wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zawarte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pouczenie o treści art. 18 ust. 1e specustawy, a także oceniając analogiczną treść korespondencji pomiędzy stroną skarżącą a Biskupem [...] i zachowanie strony zobowiązanej do wydania nieruchomości uznał, że nieujawniona w żaden sposób wola przekazania przez byłego właściciela nowemu właścicielowi nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd zaprezentowany w powołanych orzeczeniach.
Jako niezasadny należało natomiast ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy i wbrew stanowisku organu odwoławczego podano w nim podstawę prawną zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Natomiast brak ich powołania w treści zarzutu uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy, uznając że sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, zaś Sąd I instancji związał organ błędną wykładnią art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 P.p.s.a.