Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 225/13 oddalił skargę S. F. i Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Starosta [...] ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] uznał, że pomoc przyznana Z. F. i S. F. na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci P. i G. K. w rodzinie zastępczej, wypłacona w łącznej kwocie 59.237,16 zł, za okres od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 31 lipca 2009 r., jest świadczeniem nienależnie pobranym.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż rodzina zastępcza nie zgłosiła zmiany sytuacji dochodowej i osobistej dzieci, bowiem nie poinformowała organu o posiadaniu przez nie własnego dochodu w postaci renty rodzinnej przyznanej decyzją ZUS z dnia [...] czerwca 2003 r. Organ ustalił, że comiesięczna pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci w okresie od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 31 lipca 2009 r., wypłacana była bez uwzględnienia powyższego dochodu. W takiej sytuacji organ uznał, że kwota stanowiąca 50% dochodu dzieci była świadczeniem nienależnie pobranym.
Następstwem podjęcia powyższej decyzji, uznającej świadczenie za nienależnie pobrane było wydanie przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] września 2012 r. orzekającej wobec Z. F. oraz S. F. zwrot świadczeń nienależnie pobranych za okres od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 31 lipca 2009 r., w łącznej wysokości 59.237,16 zł.
Z. F. i S. F. wnieśli na powyższą decyzję odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie.
W ocenie odwołujących się, ciągłe domaganie się przez organ zwrotu rzekomo nienależnie pobranych świadczeń, brak rozpatrzenia wniosku o umorzenie postępowania, obciążanie winą tylko świadczeniobiorców za brak należytej staranności przy informowaniu ich o konieczności składania oświadczeń co do pobranych świadczeń z ZUS, świadczą o zasadności wniesionego odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 89 i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887, ze zm., zwanej dalej: "ustawą") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że na mocy ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. uznano kwotę 59.237.16 zł za świadczenie nienależnie pobrane z tytułu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci P. i G. K. w rodzinie zastępczej. W tym stanie rzeczy, żądanie zwrotu kwoty pieniężnej, za okres i w wysokości ustalonej na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2012 r., stanowiło jedynie konsekwencję wydanej i niezakwestionowanej przez skarżących decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Odnosząc się do możliwości umorzenia, rozłożenia na raty, czy odroczenia terminu płatności nienależnie pobranego świadczenia na podstawie art. 92 ust. 11 ustawy, organ odwoławczy wskazał, że odpowiednio umotywowany przez stronę wniosek umożliwia skorzystanie z powyższego prawa, a obowiązkiem organu będzie w takiej sytuacji wydanie odrębnej decyzji w tym przedmiocie.
Z. F. i S. F. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się jej uchylenia. Wskazali, że wszelkie uzyskane środki wykorzystali wyłącznie na utrzymanie dzieci, a konieczność zwrotu tego świadczenia dochodzona jest bezpodstawnie i niesprawiedliwie społecznie. Ich zdaniem, organy obu instancji nie zbadały sytuacji świadczeniobiorców, w tym nie ustaliły do czego doprowadzi uprawomocnienie się decyzji z dnia [...] listopada 2011 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") ją oddalił.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej wydawane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym, niż orzeczenie o uznaniu samego świadczenia za nienależnie pobrane. W tego rodzaju sytuacjach występują dwie odrębne przedmiotowo sprawy administracyjne. Zakończenie sprawy ostateczną decyzją administracyjną w zakresie orzeczenia o pobraniu nienależnego świadczenia zamyka stronie kwestionowanie w zwykłym trybie zaskarżenia szeregu okoliczności faktycznych, które legły u podstaw załatwienia sprawy.
Zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. orzekająca o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ma charakter wtórny w stosunku do decyzji określającej, że dane świadczenie z pomocy społecznej zostało przez stronę pobrane nienależnie. Organ wydający decyzję na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy, tj. w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia, związany jest ustaleniami ostatecznej decyzji stwierdzającej, że świadczenie z pomocy społecznej było pobierane nienależnie. Organ nie może wydać decyzji nakazującej zwrot przedmiotowego świadczenia dopóki nie zostanie ostatecznie zakończone postępowanie o uznaniu świadczenia za nienależne. Powyższe oznacza, że pierwsza decyzja stwierdza zaistnienie stosunku prawnego (prejudykatu), który stanowi podstawę do wydania drugiej decyzji, tj. nakazującej zwrot świadczenia wynikającego z ustalonego pierwszą decyzją stosunku prawnego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniu skarżących, organy na wskazanym wyżej etapie prowadzenia sprawy, nie miały obowiązku poddania ocenie twierdzenia strony, czy sytuacja dochodowa rodziny umożliwia zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Obowiązujący w dniu orzekania o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia art. 92 ust. 11 ustawy stanowił bowiem podstawę do badania podnoszonych w nim kwestii w odrębnym trybie administracyjnym, ale dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania objętego przedmiotem niniejszej skargi. Słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że w oparciu o art. 92 ust. 11 ww. ustawy, strona, składając uzasadniony wniosek, może ubiegać się o umorzenie, rozłożenie na raty, czy też odroczenie terminu płatności należnej kwoty.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Z. F. i S. F. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazali na naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a to:
- - art. 8 i 9 K.p.a. przez ich pominięcie i błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy Z. F. i S. F. nie zostali pouczeni o konieczności zgłaszania jakichkolwiek informacji dotyczących otrzymywania dodatkowych świadczeń;
- - art. 226 ust. 5, art. 226 ust. 6, art. 226 ust. 7 i art. 226 ust. 9 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w brzemieniu ustalonym zgodnie z ustawą z dnia 15 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez jego pominięcie i błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy Z. F. i S. F. nie zostali pouczeni o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 226 ust. 5 ustawy, a tym samym zastosowania krótszego, trzyletniego okresu przedawnienia, wynikającego z wcześniej obowiązujących przepisów;
- - art. 92 ust. 11 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie (niezastosowanie) poprzez nierozważnie przez organ możliwości umorzenia należności;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 2 w zw. z art. 141 P.p.s.a. poprzez między innymi nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżących, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy;
Skarżący wnieśli również o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie zarzutu niezgodności art. 92 ust. 6 ustawy z Konstytucją RP, a konkretnie z art. 2 Konstytucji, określającym zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji wdrażającym zasadę równości.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 92 ust. 1, 3 i 6 ustawy, nienależnie pobrane świadczenia pieniężne podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami przez osobę, która je pobrała (ust.1). Wysokość należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych oraz termin ich spłaty ustala, w drodze decyzji, organ, który przyznał świadczenie pieniężne (ust. 3). Nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło 10 lat (ust. 6). Przepisy powołanej wyżej ustawy były podstawą wydanej w sprawie niniejszej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. orzekającej wobec Z. F. i S. F. zwrot nienależnie pobranych świadczeń za okres od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 31 lipca 2009 r. w łącznej wysokości 59.237,16 zł oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2013 r.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, organ administracji publicznej powinien w jednej decyzji orzekać o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane, a w innej decyzji o nakazaniu zwrotu tych świadczeń. Dopiero zatem w sytuacji, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenia za nienależnie pobrane, można nakazywać ich zwrot (wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10, publ. ONSAiWSA z 2011 r., nr 4, poz. 89). Powyższe oznacza, że aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń, to najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Inny jest bowiem zakres postępowania o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń, a inny postępowania o zwrot nienależnie pobranych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2997/12, podobnie w wyrokach NSA: z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 904/13 oraz z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2791/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wprawdzie przywołane orzeczenia zapadły na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ale z uwagi na podobieństwo regulacji ustawowych, generalna zasada, w myśl której, decyzję nakazującą zwrot świadczeń winna poprzedzać decyzja uznająca świadczenia za nienależnie pobrane – znajduje również zastosowanie w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej.
W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta [...] uznał, że pomoc przyznana Z. F. i S. F. na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci P. i G. K. w rodzinie zastępczej, wypłacona w łącznej kwocie 59.237,16 zł, za okres od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 31 lipca 2009 r., jest świadczeniem nienależnie pobranym. Z przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń wynika, że decyzja ta została doręczona skarżącym w dniu 14 listopada 2011 r., i wobec niewniesienia od niej odwołania, stała się ostateczna. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że okoliczność wydania w dniu [...] listopada 2011 r. decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane ma rozstrzygające znaczenie w sprawie ze skargi na decyzję nakazującą zwrot tego świadczenia. Decyzja nakazująca zwrot otrzymanych świadczeń jest bowiem bezpośrednią konsekwencją wcześniejszego uznania tych świadczeń za nienależnie pobrane, co również następuje w formie decyzji.
Oznacza to, że orzekając w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, organ administracji publicznej nie bada ponownie okoliczności faktycznych i prawnych, ustalenie których, pozwoliło uprzednio na uznanie wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane.
Z powyższych względów nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 8 i 9 K.p.a. polegające na braku pouczenia skarżących, jak sami twierdzą, o konieczności zgłaszania informacji dotyczących otrzymywania dodatkowych świadczeń, czyli informowania o wszelkich zmianach związanych z ich sytuacją finansową. Zarzuty te prowadzą bowiem do podważenia samej zasadności uznania otrzymanych przez nich świadczeń za nienależnie pobrane. Tymczasem zakresem badania Sądu pierwszej instancji objęta była decyzja nakazująca zwrot tych świadczeń, nie zaś decyzja o uznaniu ich za nienależnie pobrane. Nawiązując do wcześniejszych rozważań zauważyć w związku z tym należy, że zagadnienie prawne dotyczące uznania przedmiotowych świadczeń za nienależnie pobrane zostało rozstrzygnięte odrębną decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., wydaną w innym postępowaniu, która to decyzja nie została zakwestionowana przez skarżących w administracyjnym toku instancji. Z tej przyczyny kwestia ta pozostawała poza zakresem rozpoznania w sprawie niniejszej.
Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 226 ust. 5, 6 i 7 ustawy. Wskazane przepisy przejściowe stanowią, że sprawy o świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej, do których prawo powstało przed wejściem w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, jeżeli osoba otrzymująca świadczenie złoży stosowny wniosek w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 5 i 6). W związku z tym na starostę został nałożony obowiązek poinformowania rodzin zastępczych o możliwości złożenia takiego wniosku, który to obowiązek powinien był zostać wykonany w krótkim terminie 14 dni, od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 7). Według skarżących, zaniedbanie obowiązku poinformowania ich o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 226 ust. 5 ustawy, miało dla nich negatywne konsekwencje w postaci braku możliwości zastosowania poprzednio obowiązujących przepisów, które przewidywały ich zdaniem, że dochodzić zwrotu nienależnie pobranych świadczeń można było wyłącznie za okres trzech lat, nie zaś dziesięciu, jak na gruncie obecnych przepisów.
Należy zauważyć, że zagadnienie pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, w stanie prawnym przed dniem wejście w życie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tj. do dnia 1 stycznia 2012 r., regulowała ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). Zgodnie z art. 104 ust. 7 tej ustawy - nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Taki sam 10 letni termin przedawnienia przewiduje również art. 92 ust. 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Tym samym należało więc uznać, że uchybienie przez Starostę [...] obowiązkowi poinformowania skarżących o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 226 ust. 5 powołanej wyżej ustawy, nie mogło mieć wpływu, w powyższym zakresie, na wynik niniejszej sprawy.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 92 ust. 11 ustawy poprzez nierozważenie przez organ administracji możliwości umorzenia należności. Sąd pierwszej instancji trafnie bowiem zauważył w zaskarżonym wyroku, że przepis ten stanowi wprawdzie podstawę do ewentualnego umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych, ale odbywa się to w odrębnym postępowaniu. Postępowanie w tym przedmiocie, na wniosek skarżących, zostało zresztą przeprowadzone. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 34/14, w dniu 19 czerwca 2013 r. Z. F. i S. F. wnieśli o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, objętych decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o uznaniu świadczenia za niezależnie pobrane. Po rozpoznaniu tego wniosku, Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2013 r., odmówił umorzenia zaległości z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym wyżej wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r. uchylił jednak obie te decyzje.
Oparty na nieusprawiedliwionych podstawach jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który wskazuje co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie. Ponadto uzasadnienie to pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. W tym miejscu można też zauważyć, że jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1695/06 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności Bez wątpienia zatem chybiony jest również zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty niniejszej sprawy.
Odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii zgodności art. 92 ust. 6 ustawy z przepisami Konstytucji RP, stwierdzić należy, że skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie powziął tego rodzaju uzasadnionych wątpliwości w zakresie zgodności powołanego wyżej przepisu z Konstytucją, które czyniłyby zasadnym przedstawienie w tej sprawie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.