Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 553/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G.D. (dalej, jako: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm., dalej: u.k.p.) - skierował skarżącego posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B, na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu organ wskazał, że z Komendy Miejskiej Policji [...] Wydział Ruchu Drogowego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania skarżącego na badanie lekarskie, z uwagi na nasuwające się zastrzeżenia, co do jego stanu zdrowia, celem stwierdzenia przeciwwskazań lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. We wniosku wskazano, że skarżący - co wynika z notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji - w dniu 24 stycznia 2018 r. kierując samochodem osobowym marki Kia Magnetis nr rej. [...] na ul. [...] pomimo wydanego polecenia do zatrzymania, odjechał z miejsca kontroli drogowej, skręcając pojazdem w stronę funkcjonariusza Policji, czym stworzył dla niego bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa.
Następnie pomimo wielokrotnie wydawanych poleceń do zatrzymania się (przy pomocy sygnałów świetlnych i dźwiękowych), kontynuował jazdę na ul. [...], gdzie podczas kolejnej próby zatrzymania, gdy funkcjonariusz usiłował otworzyć drzwi pojazdu, ponownie ruszył, czy stworzył zagrożenie dla jego bezpieczeństwa. Jak opisano w notatkach służbowych skarżący w trakcie interwencji był nadpobudliwy i agresywny, używał obraźliwych słów, nie wykonywał poleceń i stawiał opór podczas zatrzymania wykorzystując do tego gaz pieprzowy. Po przewiezieniu do szpitala przy ul. [...] kopał i uderzał funkcjonariuszy.
W ocenie organu okoliczności te nasuwają uzasadnione wątpliwości co do sprawności psychofizycznej kierowcy i może mieć wpływ na jego zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów.
Skarżący odwołał się od ww. decyzji organu I instancji
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się wniosek z Komendy Policji o skierowanie strony na badania lekarskie. W uzasadnieniu podano, że strona, co wynika z opisu interwencji zachowywała się w sposób nietypowy, który uzasadnia skierowanie na badania. Organ podkreślił, że sam nie dokonuje oceny stanu zdrowia osoby, ani tym bardziej nie przeprowadza wywodów dotyczących wpływu aktualnego stanu zdrowia na kierowanie przez osobę pojazdem mechanicznym. Czynność ta jest przypisana lekarzowi uprawnionemu do badań kierowców, który to podczas przeprowadzonego badania kontrolnego ocenia aktualny stan zdrowia kierowcy i wydając orzeczenie lekarskie wskazuje, czy istnieją określone ograniczenia zdrowotne do kierowania przez osobę pojazdem mechanicznym. Jak wynika z treści art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia.
Zgodnie zaś z przepisem art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W zakresie, o którym mowa w tym przepisie, starosta wydaje decyzję administracyjną z urzędu na podstawie: - informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych, lub - zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Z unormowań prawnych nie wynika wprost, jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy są wystarczające, by skierować go na badanie. Mowa jest w nich bowiem tylko, by były one uzasadnione i poważne. Oznacza to, że właściwy organ administracji po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy winien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym badanym przypadku zastrzeżenia są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołany art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p.
Organ wyjaśnił, że w interesie społecznym jest, aby wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również wszystkich innych użytkowników dróg. Dlatego też zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Sformułowanie, że mają być uzasadnione oznacza, iż są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Chodzi więc o sytuacje, gdy wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy wynikają z ujawnienia się pewnych obiektywnych okoliczności faktycznych, którym trudno jest z góry zaprzeczyć jako mających wpływ na zdolność prowadzenia pojazdu bez dodatkowej, medycznej weryfikacji stanu zdrowia kierowcy. Przy czym wydanie decyzji kierującej na badanie lekarskie nie musi łączyć się z pewnością co do istnienia przeciwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdami.
Organ nie musi zatem udowodnić, że takowe istnieją, a wystarczającym jest prawdopodobieństwo w tym zakresie. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii pozostawione zostało uprawnionym lekarzom. Oznacza to równocześnie, że skierowanie na badanie lekarskie nie jest równoznaczne z pozbawieniem kierowcy prawa jazdy. Jego celem jest natomiast wyjaśnienie istniejących w tym przedmiocie wątpliwości.
W niniejszej sprawie okolicznością potwierdzającą istnienie poważnych i uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia strony był wniosek Komendanta Miejskiego Policji. Z kolei, przedłożone przez stronę orzeczenie lekarskie z dnia 30 kwietnia 2018 r. nie zostało wystawione przez uprawniony podmiot, tj. wojewódzki ośrodek medycyny pracy właściwy zez względu na miejsce zamieszkania osoby badanej.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że organy, wbrew zarzutom skargi, dokonały prawidłowej interpretacji przepisów art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. oraz dokonały ich prawidłowego zastosowania w okolicznościach sprawy.
Z opisu zdarzenia drogowego - interwencji Policji z udziałem skarżącego w dniu 24 stycznia 2018 r. wynika, że skarżący nie reagował na polecenia funkcjonariuszy Policji – kontroli drogowej, nie zatrzymał się mimo wydanego polecenia, odjechał z miejsca kontroli, przy czym stworzył zagrożenie dla funkcjonariusza Policji, skierował bowiem pojazd w jego stronę. Następnie mimo wielokrotnie wydawanych przy pomocy sygnałów świetlnych i dźwiękowych poleceń do zatrzymania się, kontynuował jazdę na ul. [...], gdzie podczas kolejnej próby zatrzymania, gdy funkcjonariusz usiłował otworzyć drzwi pojazdu, ponownie ruszył, czym stworzył kolejne zagrożenie dla jego bezpieczeństwa. Jak opisano w notatkach służbowych skarżący w trakcie interwencji był nadpobudliwy i agresywny, używał obraźliwych słów, nie wykonywał poleceń i stawiał opór podczas zatrzymania wykorzystując do tego gaz pieprzowy. Po przewiezieniu do szpitala przy ul. [...] kopał i uderzał funkcjonariuszy.
W ocenie Sądu zaistniałe i przedstawione w decyzji okoliczności potwierdzają, że skarżący w trakcie dokonywania kontroli drogowej przez uprawnione i powołane do tego podmioty zachowywał się w sposób budzący poważne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia, uzasadniające skierowanie go na badanie lekarskie. Zachowanie skarżącego stwarzało niebezpieczeństwo dla innych osób i w ruchu drogowym (skarżący nie zatrzymał pojazdu, jechał w kierunku funkcjonariusza, był agresywny, stawiał opór, wykorzystywał gaz pieprzowy, używał siły fizycznej wobec funkcjonariuszy).
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kontrole drogowe i konieczność podporządkowania się poleceniom Policji na drodze są obowiązkiem kierujących pojazdami. Rolą Policji na drodze jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego i nie można negować, czy ignorować poleceń funkcjonariuszy drogowych. Nie reagowanie na znaki dawane przez Policję, ignorowanie sygnałów dźwiękowych i kontynuowanie jazdy to zachowania, które w sposób oczywisty mogą spowodować zagrożenia w ruchu drogowym.
Sąd podkreślił, że podstawą do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie jest wiarygodna informacja o zastrzeżeniach, co do stanu zdrowia kierującego pojazdem, a nie ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Taką wiarygodną informację stanowił w niniejszej sprawie wniosek Komendanta Policji powołujący się na zawarte w notatce służbowej wyjaśnienia funkcjonariuszy biorących bezpośredni udział w interwencji drogowej. Sąd nie znalazł podstaw dla zakwestionowania wiarygodności funkcjonariuszy, którzy uczestniczyli w zdarzeniu i sporządzili informację o jego przebiegu, co stanowiło podstawę wniosku Komendanta Policji. Zarzuty skarżącego o tym, że reagował na użycie przez funkcjonariuszy pałek policyjnych nie znajdują żadnego potwierdzenia w aktach, jak również sam skarżący nie przedłożył w tym zakresie żadnych dowodów.
Ponadto, wbrew zarzutom podnoszonym w toku postępowania, podstawą do skierowania na badania nie są kwestie związane z niepełnosprawnością skarżącego, czy przebytym przez niego udarem, ale okoliczności (zachowanie skarżącego) zaistniałe w trakcie zdarzenia drogowego. Nadto, wbrew zarzutom skargi organy za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjęły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Zasadnie również wskazano, że przedkładane przez stronę orzeczenie lekarskie nie może stanowić podstawy do odstąpienia od skierowania na badania. Jak słusznie wyjaśnił organ kserokopia orzeczenia lekarskiego z dnia 30 kwietnia 2018 r. nie spełnia wymogów, jakie wynikają z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r., poz. 949), w którym przewidziano, że jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania przedmiotowych badań są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Skarżący takiemu badaniu nie był poddany.
Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.):
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1a P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 78 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie decyzji w całości, co było konsekwencją nieprawidłowej kontroli i niestwierdzenia dokonanych przez organ naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy organy dopuściły się brak realizacji zasady prawdy obiektywnej, niepodejmowania czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie uwzględniły żądania skarżącego przeprowadzenia dowodu, którego przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, czym nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a. art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu i przyjęcie, że zachowanie skarżącego jest wystarczające do uznania, iż istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia, co do stanu zdrowia skarżącego;
- b. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zdarzenie z uczestnictwem skarżącego uprawnia do wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie, ponieważ istnieją uzasadnione zastrzeżenia, co do jego stanu zdrowia.
Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2018 r., a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały dotychczas pokryte ani w części ani w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.
Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Stosownie zaś do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wskazane regulacje prawne nie wskazują precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danego kierowcy na badania lekarskie. Oznacza to, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy. Sformułowanie, że mają być one uzasadnione oznacza zatem przede wszystkim, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach.
W niniejszej sprawie, za takie wiarygodne podstawy z pewnością można uznać wniosek z dnia 27 lutego 2018 r. pochodzący od Komendy Miejskiej Policji [...] Wydziału Ruchu Drogowego. Przedstawione w uzasadnieniu wniosku okoliczności, związane ze zdarzeniem z dnia 24 stycznia 2018 r. nie pozostawiają wątpliwości, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. Ujawnione zachowanie skarżącego podczas kontroli drogowej, stwarzające zagrożenie nie tylko dla niego samego ale także dla innych uczestników ruchu drogowego oraz funkcjonariuszy policji, a następnie zachowanie skarżącego w szpitalu są przyczyną, dla której zasadne stało się skierowanie skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Opisane we wniosku zdarzenie, zostało ocenione przez organy orzekające w tej sprawie jako okoliczność uzasadniającą poważne zastrzeżenia co do sprawnego prowadzenia pojazdów.
Zgodzić należy się zatem z Sądem I instancji, że jeżeli z dokumentów wynikały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia strony pod kątem możliwości kierowania pojazdami, to nie można skutecznie zarzucać organowi, że wziął te okoliczności pod uwagę. To nie rolą organu w tym postępowaniu jest ocena stanu zdrowia kierującego. Brak z kolei prawnej możliwości weryfikacji przedstawionego przez skarżącego orzeczenia lekarskiego z dnia 30 kwietnia 2018 r. pod względem merytorycznym, uniemożliwiał przyjęcie przez organ, że rzeczywisty stan zdrowia kierowcy przedstawia się odmiennie. W okolicznościach tej sprawy, bezskuteczne było więc ww. zaświadczenie lekarskie, które dodatkowo - jak wyjaśnił Sąd I instancji - nie spełnia wymogów § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców.
Organ dokonując oceny zaistniałej w tym przypadku sytuacji, miał na względzie cel ustawy o kierujących pojazdami, to jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym pozostaje, by wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również zdrowiu i życiu wszystkich innych użytkowników dróg. Ocenę tę wyrażoną w toku postępowania administracyjnego trafnie podzielił Sąd I instancji.
Końcowo należy podkreślić i wyjaśnić skarżącemu, że decyzja kierująca na badania lekarskie nie oznacza oczywiście, że przesądzona została kwestia braku zdolności skarżącego do kierowania pojazdem mechanicznym. Okoliczność czy stan zdrowia skarżącego stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdem, będzie wyjaśniana w drodze stosownego badania lekarskiego.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 §1 P.p.s.a.).