Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2128/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1308/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] – w częściach dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz orzekł, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie 2. oddalił skargę w pozostałej części, w punkcie 3. zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457,00 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Prezydent Miasta B. działając w imieniu Gminy B. wniósł o wywłaszczenie poprzez pozbawienie K. Spółki z o.o. z/s w B., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w gminie administracyjnej B., obręb L. o łącznej powierzchni 7,1834 ha, objętej Kw [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. stanowiącej własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod urządzenie cmentarza dla Parafii [...] w B. Urządzenie cmentarza jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 9 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że negocjacje prowadzone pomiędzy Gminą B. a użytkownikiem wieczystym nieruchomości nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży.

Pismem z dnia 24 czerwca 2010 r. Starosta B. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o ponowne przeprowadzenie rokowań z uwagi na fakt, że operat szacunkowy, na podstawie którego zostały przeprowadzone rokowania Gminy ze Spółką K., stracił ważność i konieczne było przeprowadzenie rokowań w oparciu o aktualną wartość nieruchomości.

Na zlecenie Gminy B. wykonany został przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na kwotę 1.386.397,00 zł (19,30 zł/m²). Pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r. Gmina B. zaproponowała Spółce K. nabycie prawa wieczystego użytkowania za kwotę 1.200.000,00 zł. Spółka K. nie wyraziła zgody na zbycie na rzecz Gminy ww. prawa użytkowania wieczystego za wskazaną kwotę. Wyznaczenie przez Starostę B. dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy w trybie art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami także nie doprowadziło do zawarcia umowy zbycia nieruchomości.

W toku postępowania administracyjnego przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której wyjaśniono, że nabycie prawa wieczystego użytkowania działek przez Spółkę K. nastąpiło w związku z niespłaconą pożyczką udzieloną [...], na podstawie umowy o rozwiązanie umowy dzierżawy i umowy przeniesienia użytkowania wieczystego na zabezpieczenie. W tym czasie obowiązywał już – zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2001 r. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B. w zakresie cmentarza dla Parafii [...], w którym przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod cmentarz.

Wobec powyższych okoliczności decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], podjętą z up. Starosty B., jako wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1, art. 119, art. 121 ust. 2 oraz art. 123 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 9 oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) orzeczono o:

1. 1) wywłaszczeniu poprzez pozbawienie K. Spółki z o.o. z siedzibą w B., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w gminie administracyjnej B., obręb L., oznaczonej jako dz. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 7,1834 ha, objętej Kw [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., Wydział Ksiąg Wieczystych stanowiącej własność Skarbu Państwa – na rzecz Gminy B. z przeznaczeniem na urządzenie cmentarza dla Parafii [...] w B.,
2. 2) przejściu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Gminy B. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna,
3. 3) ustaleniu na rzecz K. Spółki z o.o. w B. odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego w wysokości 1.386.397,00 zł,
4. 4) zapłacie odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu.

W motywach decyzji organ I instancji podał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło informacje podane we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że nieruchomość jest przeznaczona na zamierzony cel publiczny i nie ma możliwości jego realizacji bez pozyskania przez Gminę prawa wieczystego użytkowania. Odnośnie odszkodowania za wywłaszczone prawo wieczystego użytkowania wskazano, że zostało ono ustalone na podstawie wartości rynkowej, w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. w operacie szacunkowym z dnia 5 sierpnia 2010 r.

Od powyższej decyzji K. Sp. z o.o. z/s w B. złożyła odwołanie, zarzucucając obrazę prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zakładanie i utrzymanie cmentarza wyznaniowego dla Parafii [...] jest celem publicznym, jak również naruszenie § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaplanowanie budowy cmentarza wyznaniowego w odległości mniejszej niż 150 m od zabudowań mieszkalnych bez zachowania właściwych stref sanitarnych. Zdaniem odwołującej, niewłaściwe jest również zastosowanie zawartej w przepisach art. 128 – art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, procedury ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości.

Wskazała, że ustalone w decyzji odszkodowanie nie jest adekwatne do wartości wywłaszczanego prawa. Zwróciła ponadto uwagę na błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż na potrzeby cmentarza konieczne jest wywłaszczenie całej nieruchomości, co do której odwołującej przysługuje prawo wieczystego jej użytkowania, podczas gdy z planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części gminy nie wynika, aby koniecznym było wywłaszczenie całej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w całości wszystkie działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 7,1834 ha położone w jednostce ewidencyjnej B., obręb L., zostały przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. na urządzenie cmentarza dla Parafii [...], na który oprócz terenu pochówków składają się również: teren domu pogrzebowego i części gospodarczej, teren ulicy dojazdowej i parkingu oraz tereny zieleni parkowej, urządzonej i izolacyjnej.

W ocenie organu nie ma znaczenia, czy przedmiotowa nieruchomość będzie przeznaczona pod budowę cmentarza komunalnego, czy też cmentarza wyznaniowego, albowiem w każdym przypadku inwestycja taka służy społeczeństwu. Art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymieniając "cmentarze", jako cele publiczne, nie różnicuje tego pojęcia w zależności od wyznania.

Wojewoda Śląski uznał, że organ I instancji wyczerpująco uzasadnił istnienie przesłanek z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które warunkują wywłaszczenie prawa odwołującej istniejącego na przedmiotowej nieruchomości. Skoro nabycie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy okazało się niemożliwe, należało przyjąć, że urządzenie cmentarza może być zrealizowane wyłącznie w drodze wywłaszczenia tego prawa.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania (z zastrzeżeniem art. 135 ustawy) stanowi wartość rynkowa nieruchomości zdefiniowana w art. 151 ustawy. W niniejszej sprawie odszkodowanie za grunt zostało przez organ orzekający ustalone w oparciu o operat szacunkowy z dnia 5 sierpnia 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. Z uwagi na brak transakcji sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntów przeznaczonych pod zieleń, rzeczoznawca zastosował przepis § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), uwzględniając ceny z transakcji sprzedaży prawa własności nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zieleń (strona 8 operatu). Zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej (strona 7 operatu). Wskazał, że analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych z terenu miasta B. przeznaczonych pod zieleń.

Do analizy wzięto 14 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi pod względem cen rynkowych do nieruchomości wycenianej, które miały miejsce w okresie od 1 sierpnia 2008 r. do 21 stycznia 2010 r. Rzeczoznawca ustalił średnią cenę transakcyjną prawa własności na poziomie 28,76 zł/m², natomiast po jej skorygowaniu o stosowne współczynniki wartość prawa własności 1 m² wycenianej nieruchomości określił na poziomie 25,00 zł/m², a następnie po podstawieniu do wzoru określił wartość jednostkową prawa użytkowania wieczystego gruntu w wysokości 19,30 za 1 m². Aktualność ww. operatu została potwierdzona przez jego autora w dniu 15 września 2011 r., a zatem mógł on zostać wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania.

Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących kwestii niezachowania właściwych stref sanitarnych przy planowaniu budowy cmentarza, Wojewoda zauważył, że tego typu uwagi mogły być podnoszone na etapie uchwalania planu miejscowego, nie zaś w sprawie dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości.

W skardze do sądu administracyjnego K. Sp. z o.o. z/s w B., domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła:

1. I. naruszenie prawa materialnego, a to:
2. 1) art. 6 pkt 9 w zw. z art. 112 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez uznanie, że inwestycja polegająca na wywłaszczeniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz Gminy B. z przeznaczeniem na urządzenie cmentarza wyznaniowego dla Parafii [...] w B. jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy właściwa interpretacja tego przepisu wskazuje, że realizacja celu publicznego w omawianym zakresie może dotyczyć jedynie zakładania i utrzymywania cmentarzy komunalnych,
3. 2) brak wskazania, że cel założony przez organ administracji, niezależnie od uznania bądź nie uznania go za cel publiczny – może być osiągnięty wyłącznie poprzez wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego przynależnego stronie skarżącej,
4. 3) art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w celu zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej gmina jest uprawniona w ramach zadań własnych do realizacji sprawy dotyczących cmentarzy parafialnych,
5. 4) art. 130 w zw. z art. 134 oraz w zw. z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w wysokości znacznie zaniżonej;
6. II. naruszenie przepisów postępowania, a to:
7. 1) art. 136 w zw. z art. 140 i art. 77 § 1-3 w zw. z art. 78 w zw. z art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów.

W uzasadnieniu skarżąca zaakcentowała, że wyłącznie cmentarz komunalny może być uznany za inwestycję celu publicznego, bowiem tylko on realizuje interesy pewnej grupy – społeczności parafialnej, nie zmierzając do zaspokajania zbiorowych potrzeb wszystkich mieszkańców. Jednakże wywłaszczenie dotyczy nie tylko cmentarza dla Parafii [...], ale także domu pogrzebowego i części gospodarczej, ulicy dojazdowej, zieleni urządzonej i izolacyjnej, które to zadania nie stanowią celu publicznego. Argumentując zarzut zaniżenia wysokości odszkodowania, skarżąca wskazała, że aktualizacja operatu szacunkowego nie uwzględniła zmiany stanu prawnego, dokonanego na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985), w szczególności nowego brzmienia § 45 ust.

3. Podkreślono, że operat szacunkowy odnosi się do nieruchomości przeznaczonej pod zieleń, podczas gdy jest ona zadrzewiona i zakrzewiona. Wbrew wnioskowi skarżącej, organ odwoławczy nie dopuścił dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości celem ustalenia odszkodowania w godziwej wysokości. Ze sporządzonego na zlecenie skarżącej operatu szacunkowego, opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego L. P. wg cen obowiązujących na dzień 27 sierpnia 2012 r. wynika, że obecnie wartość nieruchomości wynosi 1.987.300 zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, uznając za bezpodstawny zarzut naruszenia § 45 ust. 3 rozporządzenia RM, gdyż z materiału dowodowego nie wynika, aby nieruchomość pełniła wymienione tam funkcje. Dołączony do skargi operat szacunkowy został zaś sporządzony już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Gmina B. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, przychylając się do argumentacji organu odwoławczego.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę w części dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołując się na treść art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził w pierwszej kolejności, że prawidłowo organy obydwu instancji dopatrzyły się materialnoprawnej podstawy do wywłaszczenia na rzecz Gminy B. prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej Spółce K. na nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w B., obręb L. o łącznej pow. 7,1834 ha (KW [...]). Zgodnie bowiem z planem miejscowym, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Woj. Śl. z 2001 r. Nr 92, poz. 2586 przedmiotowa nieruchomość, składająca się z wyżej wymienionych działek, przeznaczona jest w całości pod budowę cmentarza dla Parafii [...].

Rozważając kwestię czy urządzenie cmentarza wyznaniowego stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd I instancji uznał, że zakładanie cmentarzy wyznaniowych stanowi cel publiczny, gdyż wskazany przepis ten nie różnicuje cmentarzy w zależności od podmiotu uprawnionego do ich zakładania. W sytuacji przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym pod urządzenia cmentarza dla Parafii [...], czyli cmentarza wyznaniowego, a grunty te stanowią własność Skarbu Państwa, lecz zostały oddane skarżącej Spółce w użytkowanie wieczyste, prawidłowo uznały organy obydwu instancji, że chodzi o cel publiczny, który bez pozbawienia prawa użytkowania nie może być realizowany, gdy nie jest możliwe oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste zgodnie z wymogiem z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. na rzecz kościelnej osoby prawnej, a wobec odmowy zawarcia przez spółkę umowy notarialnej i bezskuteczności rokowań, zasadne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W kwestii zarzutu dotyczącego wadliwego ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu pozbawienia skarżącej prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości Sąd podzielił natomiast zarzuty skarżącej Spółki, podkreślając, że organy administracji bezkrytycznie zaaprobowały stanowisko zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. z dnia 5 sierpnia 2010 r., którego aktualność została potwierdzona w toku postępowania odwoławczego pismem z dnia 15 września 2011 r. Autor operatu objął analizą rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych z terenu B. przeznaczonych pod zieleń, podczas gdy zarówno z aktu prawa miejscowego, jak i celu wywłaszczenia określonego w decyzji organu I instancji, wynika jednoznacznie, że nieruchomość przeznaczona jest pod urządzenie cmentarza, co obejmuje nie tylko tereny zieleni, ale także m. in. budowę domu pogrzebowego z częścią gospodarczą, dróg dojazdowych i parkingu.

Zatem w żadnym wypadku, w ocenie Sądu, nie można mówić o przeznaczeniu nieruchomości pod zieleń, bowiem wówczas nie byłoby dopuszczalne jej wywłaszczenie. Co więcej, organy administracji przeoczyły treść art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to przepisy regulują zasady ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w zależności od tego, czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości w porównaniu z aktualnym sposobem jej użytkowania. W niniejszej sprawie brak jest wyceny nieruchomości przeznaczonych pod cmentarz zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie wiadomo też, czy tego rodzaju nieruchomości w ogóle występują w obrocie prawnym i jaka jest wartość rynkowa tego rodzaju nieruchomości, a w szczególności, czy jest wyższa od wartości nieruchomości wg aktualnego sposobu użytkowania. Jedynie bowiem w takim wypadku określa się wartość rynkową nieruchomości jako podstawę ustalenia odszkodowania.

Z mocy art. 135 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową, co oprócz wartości rynkowej gruntu wymaga m. in. uwzględnienia wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień (art. 135 ust. 2-7 ustawy). Zdaniem Sądu I instancji, nie można też podzielić stanowiska rzeczoznawcy, że teren cmentarza nie jest terenem "inwestycyjnym", skoro może być na nim realizowany budynek, drogi dojazdowe i parkingi. Podkreślono przy tym, że sposób ustalania wysokości odszkodowania, wyznaczony przepisami art. 134 i 135 ustawy, nie jest zaś pozostawiony uznaniu rzeczoznawcy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji w częściach dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego i bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych zgodnie z wymogami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając orzeczenie w całości, organ zarzucił - odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 wyroku - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że organy administracji naruszyły przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) a polegające na ustaleniu, że organy dokonały rozstrzygnięcia bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych. W ocenie skarżącej zaskarżenie wyroku odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1, uzasadnia zaskarżenie wyroku również odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 3 oraz przekazanie sprawy do ponowne o rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenie na rzecz składającego skargę kasacyjną kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi organ zwrócił uwagę, że treść operatu z dnia 5 sierpnia 2010 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., zaktualizowanego na datę 15 września 2011 r. nie budzi zastrzeżeń, a tym samym ustalone w oparciu o ten operat odszkodowanie na rzecz użytkownika wieczystego odpowiada wartości przysługującego mu prawa. Rzeczoznawca zgodnie z brzmieniem § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. ustalił wartość rynkową nieruchomości w oparciu o analizę transakcji, których przedmiotem było prawo własności nieruchomości z terenu miasta B. przeznaczonych pod zieleń, ponieważ taki jest aktualny sposób użytkowania nieruchomości wycenianej. Zdaniem skarżącego przepis art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego treść, jak wskazał Sąd, przeoczyły organy administracji, w przypadku wyceny ww. nieruchomości nie ma zastosowania. Rzeczoznawca znalazł na rynku nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, nie było więc podstaw do ustalenia wartości odtworzeniowej nieruchomości wycenianej.

Kasator zauważył, że organy badając operat szacunkowy, analizowały go również pod kątem art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca zaznaczył co prawda, że ceny gruntów znaczonych jako tereny zieleni są znacznie niższe od gruntów inwestycyjnych, ale w jego opinii teren cmentarza nie jest terenem inwestycyjnym. Możliwość zrealizowania na przedmiotowym terenie budynku, w postaci domu pogrzebowego, dróg dojazdowych do tego budynku i parkingu, tj. obiektów, które zaliczono jednoznacznie do terenu cmentarza nie może bowiem przesądzać o charakterze inwestycyjnym przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. Sp. z o.o. z siedzibą w B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. Gmina B. wniósła o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma dekodowanie normy prawnej zawartej w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. – dalej powoływana, jako u.g.n.), określającej zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Natomiast, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Przy tym przepisy te nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu, lecz o przeznaczeniu ustalonym uprzednio przed wywłaszczeniem. Zatem ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (przejęcia), jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego dotyczył wyceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zieleń. Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że zarówno z celu wywłaszczenia, jak i z aktu prawa miejscowego – planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że nieruchomość przeznaczona na urządzenie cmentarza obejmuje nie tylko tereny, zieleni, ale również infrastrukturę drogi dojazdowej, parkingu oraz domu pogrzebowego z częścią gospodarczą.

Chybione jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że opracowany operat szacunkowy uwzględnia przesłanki stypizowane w art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. Wycena wywłaszczanej nieruchomości oparta została jedynie w odniesieniu do aktualnego sposobu użytkowania gruntu, nie uwzględniła natomiast przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia nieruchomości. Zaznaczyć trzeba, że to założenie jest stosowane tylko wtedy, gdy wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania nie jest niższa niż wartość tej nieruchomości określonej według jej przeznaczenia na cel wywłaszczenia. Jeżeli jednak wartość nieruchomości określona według jej przeznaczenia na cel wywłaszczenia byłaby wyższa od wartości określonej według aktualnego sposobu użytkowania wieczystego, to należy mieć na uwadze, że w takiej sytuacji ustawodawca przyznał osobom wywłaszczanym prawo korzyści w postaci ustalenia odszkodowania na podstawie przeznaczenia nieruchomości, a więc według tych kryteriów, które zwiększają wartość nieruchomości.

Przyznanie przez ustawodawcę prawa korzyści jest uzasadnione, gdy nieruchomość posiada większą wartość według przeznaczenia na cel wywłaszczenia, to znaczy, że także nabycie jej w drodze umowy dla zrealizowania celu wywłaszczenia skutkowałoby możliwością uzyskania za nią wyższej ceny. Z tego też powodu osoby wywłaszczane mają prawo uzyskać odszkodowanie adekwatne do istniejących możliwości zagospodarowania nieruchomości, skoro wartość nieruchomości determinowana jest nie tylko aktualnym sposobem korzystania z niej, ale także zakresem możliwości korzystania z niej w ramach obowiązującego prawa. W każdej bowiem chwili nieruchomość ta może być zagospodarowywana w dozwolony prawem sposób i dlatego wartość nieruchomości jest w tym przypadku pochodną jej inwestycyjnej atrakcyjności, ponieważ w takim przypadku stopień intensywności chęci nabycia takiej nieruchomości w obrocie jest zależny od zakresu możliwości jej zagospodarowania na różne cele, a nie tylko w dotychczasowy sposób.

Stwierdzenie zaistnienia okoliczności określonych w art. 134 ust. 4 u.g.n. wymaga zatem określenia wartości nieruchomości według dotychczasowego sposobu jej użytkowania oraz według przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia nieruchomości (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C. H. Beck Warszawa, 2011 r.).

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji który uznał, że rzeczoznawca majątkowy nie dokonał wyceny nieruchomości przeznaczonych pod cmentarz zgodnie z celem wywłaszczenia w kontekście terenu inwestycyjnego ze względu na mająca powstać infrastrukturę budowlaną, drogową i dojazdową. Niezasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie w zakresie, w jakim podnosi, że nie ma podstaw do twierdzenia, że przeznaczenie nieruchomości na cmentarz powoduje zwiększenie jej wartości.

W świetle poczynionych rozważań nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego pod kątem zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 135 u.g.n., co spowodowało, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, zgodnie z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.