Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2017 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] lipca 2016 r. o wydaniu zezwolenia na przebudowę istniejącego wspólnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. [...], gmina [...]. O wydanie zezwolenia wystąpili [...] i [...] - właściciele działki nr [...] wskazując na potrzebę przebudowy istniejącego wspólnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek [...] i nr [...] która wynikła z ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami skutkiem czego okazało się, że szerokość zjazdu na wysokości działki nr [...] wynosi zaledwie 1,3 m, co uniemożliwia dojazd do tej działki.
W ocenie organu, pozytywne rozpatrzenie żądania wnioskodawców nie doprowadzi do powstania nowego zjazdu z drogi krajowej nr 7, co stanowiłoby naruszenie § 77 i § 79 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej: rozporządzenie), lecz jedynie przebudowy już istniejącego wspólnego zjazdu do działki nr [...] i działki nr [...], polegającej na takim jego poszerzeniu na wysokości działki [...], aby szerokość jezdni zjazdu po przebudowie nie przekraczała 7,0 m, ponieważ jezdnia drogi krajowej nr [...] ma 7,0 m szerokości. Określone zaś parametry techniczne przebudowanego zjazdu ustalono na podstawie § 79 rozporządzenia.
Oddalając skargę wniesioną przez [...] - właściciela działki nr [...], na powyższą decyzję, Sąd I instancji podkreślił, że dla analizowanego zjazdu była już wydana decyzja zarządcy drogi, która następnie poddana została kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1416/13 oddalił skargę [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2016 r. zezwalającą na przebudowę zjazdu indywidualnego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1061/14, oddalił wniesioną od tego wyroku skargę kasacyjną. Upływ trzech lat od wydania zezwolenia uniemożliwił wybudowanie przedmiotowego zjazdu zgodnie z treścią decyzji.
Następnie Sąd I instancji podkreślił, że w wyniku ustalenia przebiegu granicy działek uniemożliwiony został wjazd na działkę [...] nie tylko sprzętu rolniczego, ale i samochodów osobowych. Jest to więc dostęp iluzoryczny. Według oświadczenia wnioskodawców, skarżący jako właściciel działki nr ewid. [...], w związku z konfliktem sąsiedzkim, nie pozwala lub choćby utrudnia korzystanie z istniejącego wjazdu, zaś obecna szerokość uniemożliwia jakikolwiek wjazd na działkę nr ewid. [...]. Słuszny interes strony przemawia za udzieleniem zezwolenia na rozbudowę istniejącego zjazdu.
Ponadto, postępowanie w sprawie nie dotyczy lokalizacji odrębnego zjazdu do działki nr [...], ale przebudowy istniejącego zajazdu indywidualnego. Istniejący wspólny zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] do działek nr ewid. [...] i [...] nadal pozostanie jeden. Nie można więc uznać, iż zwiększy się zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przeciwnie, rozbudowa istniejącego zjazdu uczyni zbędną ewentualną lokalizację nowego, odrębnego zjazdu. Bezpieczeństwo ruchu w przypadku obecnego rozstrzygnięcia będzie większe niż w przypadku lokalizacji dwóch odrębnych zjazdów w bliskim sąsiedztwie.
W ocenie Sądu, przebudowa istniejącego zjazdu z drogi krajowej nie narusza również prawa własności skarżącego (właściciela działki nr ewid. [...]), albowiem poszerzenie zjazdu będzie wykonane na wysokości tylko działki nr ewid. [...]. W związku z powyższym nie zachodziła także konieczność wskazania sposobu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. [...] w trakcie wykonywania przebudowy istniejącego zjazdu, bowiem ta część zjazdu, która zlokalizowana jest na wysokości działki nr ewid. [...] nie jest przedmiotem przebudowy i pozostaje w stanie niezmienionym.
Sąd podkreślił również, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że parametry określone § 77 i § 79 pkt 1 rozporządzenia zostały przez organ ustalone w zezwoleniu wydanym 28 lipca 2016 r. i utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją wcześniejsza decyzja organu, zostały wydane z naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...], reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w przypadku istnienia podstaw do jej uwzględnienia, albowiem zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu, a to z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a także z naruszeniem art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w wyniku niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz poprzez niezebranie, a tym samym nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie oceny wpływu przebudowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz rodzaju technologii wykonania przebudowy i jej oddziaływania w sferę prawa własności skarżącego, skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, a także w związku z art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. autor skargi kasacyjnej upatruje w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji konieczności ochrony praw właścicielskich [...], ale także interesu społecznego. Jak zauważono, przebudowa istniejącego zjazdu prowadzić będzie do wielu utrudnień koncentrujących się nie tylko w bliskiej odległości od nieruchomości skarżącego, ale również występujących na drodze krajowej nr [...] w znaczeniu szerszym, gdyż prowadzenie robót wymuszać będzie na wszystkich uczestnikach ruchu drogowego konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powodować ograniczenie płynności ruchu, mogącego skutkować wystąpieniem kolizji drogowych.
Odmawiając słuszności podnoszonym zarzutom podkreślić trzeba, że w myśl art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzja wydawana na gruncie art. 29 tej ustawy ma charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot zawarty w ust. 4 cytowanego przepisu “zarządca drogi może odmówić". Możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3427/18, CBOSA).
Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy, ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także - obowiązujące przepisy (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2603/17, CBOSA). W tym zakresie dokonując ustaleń w sprawie organ zobowiązany był, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, uwzględnić normy techniczne ustalone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu był zatem zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z ustalonych tam warunków technicznych. Przepisy zaś zawarte w tym rozporządzeniu oraz w ustawie o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać również normy bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie stwierdził, że aktualność dokumentów zgromadzonych w związku z poprzednim wnioskiem strony z 7 stycznia 2013 r., przy wsparciu ich wyrysem i wypisem z ewidencji gruntów, pozwalała na tożsame ustalenia w odniesieniu do powyższych wymogów. Organ nie był przy tym zobowiązany do zbierania wszelkich dowodów powiązanych ze sprawą, ale jedynie takich dowodów, które są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w świetle w norm prawa materialnego, będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że ustalenia organu były prawidłowe i wyczerpujące. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a okoliczności istotne dla wydania decyzji ustalone. W szczególności istotną dla rozstrzygnięcia była okoliczność, że wniosek dotyczył nie wybudowania nowego zjazdu, ale poszerzenia już istniejącego, którego parametry techniczne uniemożliwiają korzystanie z niego przez właściciela działki nr [...], co jest wynikiem ponownego ustalenia przebiegu granicy z działką nr [...].
Dostosowanie zjazdu do nowych warunków granicznych polegało jedynie na jego poszerzeniu na wysokości działki [...] (w obrębie pasa drogowego) do wymaganych 7 metrów, pozwalając zapewnić obsługę komunikacyjną nieruchomości. Zakres prac budowlanych, a następnie eksploatacja poszerzonego zjazdu nie będzie ingerowała w uprawnienia właściciela działki sąsiedniej, którego dojazd do własnej działki pozostał niezmieniony. Korzystanie z poszerzonego zjazdu nie wpłynie też na zwiększenie intensywności ruchu na drodze krajowej, jako że niezmieniona pozostanie ilość działek korzystających ze wspólnego zjazdu o zwiększonej szerokości. Niedogodności w ruchu drogowym, jakie mogą wystąpić w toku realizacji prac budowlanych, będzie zaś zobowiązany rozważyć właściwy organ zatwierdzający projekt organizacji ruchu, przy ustalaniu warunków zajęcia pasa drogowego.
Z tych wszystkich powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości wydanego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.