Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2137/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2033/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Piaseczno na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Starosta Piaseczyński, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Piaseczno, wydał w dniu [...] października 2013 r. decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] na odcinku ul. [...] (DW721) - ul. [...] oraz fragmentu ul. [...] w m. Piaseczno wraz z budową odwodnienia i kanalizacji deszczowej, przebudową i rozbudową sieci wodociągowej, rozbudową sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową sieci gazowej średniego ciśnienia, przebudową sieci elektroenergetycznej, budową oświetlenia ulicznego, budową sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ul. [...], [...] i [...] oraz przebudową urządzeń telekomunikacyjnych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] października 2013 r.

Pod ww. inwestycję z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wydzielono m.in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].

Zgodnie z księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Piasecznie właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewid nr [...] byli D. i M. małż, K. Wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy Piaseczno.

Zawiadomieniem z dnia 13 kwietnia 2015 r. Starosta Piaseczyński poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość.

W związku z powyższym został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego D. S. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości. Autor operatu potwierdził aktualność wartości określonych w operacie do dnia 14 grudnia 2015 r.

Celem stworzenia stronom postępowania najpełniejszej możliwości zajęcia stanowiska, co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ I instancji pismem z dnia 8 października 2015 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym oraz całością dokumentacji i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia uwag.

Poprzedni właściciele nieruchomości zaakceptowali ustalone odszkodowanie.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2015 r. zastrzeżenia do prawidłowości sporządzonego operatu zgłosiła Gmina Piaseczno, kwestionując m.in. przyjęte do porównań transakcje nieruchomościami.

Zastrzeżenia zgłoszone do operatu Starosta Piaseczyński przekazał rzeczoznawcy w celu ustosunkowania się do nich.

W odpowiedzi na zgłoszone uwagi do wyceny, pismem z dnia 9 września 2015 r. i 14 września 2015 r. D. S. udzielił wyjaśnień.

Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno nie zgodził się z operatem wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego, ani z wyjaśnieniami udzielonymi przez autora operatu. W związku z tym zlecił wykonanie kontroperatów, które załączył do akt sprawy. Stwierdził, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a nie o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, do wycenianej nieruchomości - działki nr [...].

Biegły przedstawił procedurę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości i poinformował, że wycena przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami, a uzyskana wartość nieruchomości nie jest zawyżona.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Starosta Piaseczyński ustalił odszkodowanie na rzecz D. K. i M. K. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w wysokości 10.778,25 zł i uwzględniającej powiększenie wysokości odszkodowania ustalonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. [...]ha.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. wystąpił do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i celu potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 15 grudnia 2013 r., którego aktualność została potwierdzona do dnia 14 grudnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego (okres ważności minął w dniu 14 grudnia 2015 r.). Autor operatu potwierdził jego aktualność do dnia 13 czerwca 2016 r. pod warunkiem utrzymania się stabilności badanego rynku.

Analizując prowadzone przez Starostę Piaseczyńskiego postępowanie odszkodowawcze Wojewoda Mazowiecki nie stwierdził uchybień, mających wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się do, sporządzonego w toku postępowania odszkodowawczego, operatu organ odwoławczy stwierdził, że po dokonanym potwierdzeniu przez biegłego aktualności sporządzonej wyceny - brak istotnych zastrzeżeń do ww. operatu. Opracowanie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy formalne wskazane w § 56 i 57 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W trakcie analizy zapisów operatu nie stwierdzono istotnych wewnętrznych niespójności wyceny, ani błędów obliczeniowych. Przedmiotowe działki miały wprawdzie przeznaczenie drogowe (symbol "2KDL"), jednak rzeczoznawca wykazał w operacie brak na wytyczonym rynku wystarczającej liczby cen przydatnych transakcji tego typu, dotyczących nieruchomości podobnych.

Analizę rynku "drogowego" przeprowadzono w pkt. 5.2 operatu. Spośród zebranych i opisanych (w tabeli 1 na str.

9) nieruchomości drogowych odnotowanych na wyznaczonym rynku, większość została wyeliminowana, jako nie spełniająca warunku podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Dobór nieruchomości podobnych do wycenianej i ustalenie granic (obszaru) analizowanego rynku nieruchomości należy do kompetencji rzeczoznawcy rynkowej majątkowego. Powinnością biegłego jest natomiast wyjaśnienie w operacie przyjętych w tym zakresie założeń. W ocenie organu, takie wyjaśnienie miało miejsce.

Ponadto rzeczoznawca szczegółowo odpowiedział na wcześniejsze, podobne uwagi do operatów zgłoszone w trakcie postępowania przez Urząd Miasta i Gminy Piaseczno.

W tym stanie rzeczy, do wyznaczenia wartości obu działek przyjęto ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczeń specjalny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową ("11MN/U"). Zestawienie wykorzystanych transakcji zamieszczono na str. 14 (tab. 4). Ostatecznie oszacowano wartość przedmiotowej nieruchomości przy użyciu metody korygowania ceny średniej, uzyskując wynik jednostkowy rzędu 385 zł/m2.

Na str. 3 operatu stwierdzono ponadto brak wpływu ograniczonego prawa rzeczowego na wartość wycenianych działek.

Nieprecyzyjny jest jedynie zapis na str. 24 (prawdopodobnie mylnie powielony z innego operatu), że "wyznaczona wartość nie zawiera się między zanotowaną ceną jednostkową minimalną a maksymalną ze zbioru transakcji porównawczych...". Zdaniem organu jest to omyłka pisarska, gdyż wynik na poziomie 385 zł/m2 niewątpliwie zawiera się w przedziale cen obiektów porównawczych, tj. 243-440 zł/m2. Powyższe stanowi jednak niespójność wewnętrzną operatu, bez wpływu na jego przydatność, gdyż odnosi się już do komentarza do oszacowanej wartości działki.

W tym stanie rzeczy uznano, że powyższą uwagę - wobec braku innych zastrzeżeń należy pominąć, a przedmiotowy operat, jako aktualny, może obecnie służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości nieruchomości w niniejszym postępowaniu.

Organ odwoławczy przeanalizował także kontroperaty wykonane na zlecenie strony. Dołączone do odwołania kontroperaty dotyczą innych nieruchomości, nie mogą więc stanowić punktu odniesienia w trakcie analizy przydatności operatu D. S. Skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego wniosła Gmina Piaseczno, zarzucając:

1. 1) zawyżenie wysokości odszkodowania, spowodowane wadliwością operatu w zakresie dokonania oceny wartości działki w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu właściwym dla nieruchomości przyległych oraz wadliwą aktualizacją operatu w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
2. 2) nieprzeprowadzenie innych poza przedmiotowym operatem dowodów, w tym niewzięcie pod uwagę złożonych do akt sprawy dwóch kontroperatów, sporządzonych na zlecenie skarżącego, dotyczących podobnych nieruchomości;
3. 3) niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu w zakresie ustalonego stanu faktycznego i prawnego.

W ocenie Sądu poza zakresem kompetencji organu administracji była ocena, czy w ostatnim okresie dokonywano na sąsiednim terenie transakcji nieruchomościami podobnymi, przeznaczonymi pod inwestycję drogową, co miałoby przemawiać za naruszeniem art. 151 ust. 1 i 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz przepisów postępowania.

Za niezasadny uznano zarzut dotyczący wadliwej aktualizacji operatu w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aktualność operatu związana jest z ewentualnymi zmianami rynku nieruchomości w okresie między sporządzeniem operatu a jego aktualizacją. Zdaniem Sądu, skoro z woli ustawodawcy organ merytorycznie nie ocenia operatu - wobec przypisania tej kompetencji rzeczoznawcy majątkowemu, z racji posiadania przez niego wiadomości specjalnych - organ nie może rozważać, co do meritum, czy zasadna jest aktualizacja operatu, przy uwzględnieniu zdarzeń na rynku nieruchomości.

Sąd stwierdził, że samo brzmienie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do przyjęcia, aby wymagane było potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego w terminie roku od jego sporządzenia. Z jego treści wynika wyłącznie, że warunkiem wykorzystania operatu po roku od jego wykonania jest opatrzenie go stosowną klauzulą; w świetle regulacji może do tego dojść w każdym czasie od daty sporządzenia operatu, o ile zachowuje on aktualność. Do innych wniosków nie prowadzi też zastosowanie wykładni celowościowej czy systemowej; brak racjonalnych przesłanek, by przypisać prawodawcy wolę ustanowienia wymogu formalnego potwierdzania aktualności operatu wyłącznie w okresie, gdy można go jeszcze wykorzystywać bez opatrzenia klauzulą. Istotne jest bowiem nie to, w jakim czasie od sporządzenia operatu nadawana jest klauzula aktualności, lecz czy operat nadal faktycznie jest aktualny - brak zdarzeń na rynku (transakcji), które wskazywałyby na zmianę wartości oszacowanej już nieruchomości.

Sąd nie podzielił odmiennego stanowiska, prezentowanego w wyrokach przywoływanych przez stronę skarżącą. Nie może mieć znaczenia w sprawie zamieszczenie w treści klauzuli zastrzeżenia w brzmieniu: "pod warunkiem utrzymania się stabilności badanego rynku, tzn. gdy nie wystąpią wcześniej gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź istotne zmiany koniunktury gospodarczej w kraju lub w otoczeniu nieruchomości nie wystąpią zmiany wpływające na jej wartość". Z jego brzmienia nie wynika, jakoby biegły miał wątpliwości, co do aktualności operatu na dzień opatrywania go klauzulą. Dotyczy ono wyłącznie możliwości wystąpienia zdarzeń w późniejszej dacie i stanowi odzwierciedlenie treści normatywnej art. 156 ust. 3 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawarte zastrzeżenie w treści klauzuli nie ma w istocie żadnych skutków prawnych. Wskazane w nim przesłanki, wyłączające wykorzystanie operatu opatrzonego klauzulą w zakreślonym nim okresie 12 miesięcznym, wynikają wprost z mocy prawa.

W ocenie Sądu nie opatrzenie klauzuli datą jej sporządzenia, gdy zakreślono w niej koniec terminu, gdy jest ona skuteczna, nie stanowi uchybienia, które determinuje konieczność uchylenia orzeczenia, opartego na operacie, którego aktualność potwierdzono; uprawnione jest bowiem domniemanie, że klauzula została nadana prawidłowo, na okres 12 miesięcy od jej sporządzenia, a więc datę czynności aktualizacji można precyzyjnie określić. Rzeczoznawca majątkowy jest bowiem osobą zaufania publicznego. Podważenie domniemania w tym zakresie jest możliwe wyłącznie poprzez uprawdopodobnienie wykroczenia poza okres 12 miesięcy, przy zakreślaniu okres ważności operatu w nadanej mu klauzuli aktualności; jedynie w takim przypadku nie opatrzenie klauzuli datą może mieć znacznie. W toku postępowania przed organami administracji w danej sprawie spór na tym tle jednak w ogóle nie występował.

Z urzędu Sąd dostrzegł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wadliwie wywodził, jakoby kontroperat dotyczący tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny mógł być brany pod uwagę jako pomocniczy dowód o jej wartości. Jednakże organ - z woli prawodawcy - nie może samodzielnie dokonać wyceny nieruchomości (wobec braku odpowiedniej wiedzy specjalistycznej). Nie mógłby stąd zająć stanowiska co do ewentualnych różnic merytorycznych między operatami. Zgodnie z art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 157 ust. 1 tej ustawy, przewidujący sporządzenie oceny prawidłowości wykonania operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Uchybienie co do treści uzasadnienia nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Piaseczno, zarzucając:

1. I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 poz. 2147 ze zm.), zwana dalej "u.g.n." w zw. z § 58 oraz 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez oddalenie skargi i zaaprobowanie naruszenia dokonanego przez organ II instancji, tj. wydania przez organ administracji decyzji w oparciu o operaty szacunkowe, które utraciły ważność, a których aktualność nie została skutecznie potwierdzona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami;
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 84 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 58 oraz 57 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poprzez niezastosowanie ww. przepisów i nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji poczynienia przez organy istotnych, a wręcz kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o nieaktualne i nieprawidłowo sporządzone operaty szacunkowe, a także poprzez dokonanie nieprawidłowej, całkowicie dowolnej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, bez zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez biegłego;
4. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że prawidłowa jest decyzja organu II instancji, mimo iż Wojewoda ograniczył swoje czynności do kontroli legalności decyzji organu I instancji i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, ograniczając się jedynie do stwierdzenia że przedstawione posiłkowo przez skarżącą operaty sporządzone w innej sprawie nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji, pomijając przy tym, że jednoznacznie wynika z nich że - wbrew stanowisku biegłego - istniały transakcje nieruchomościami drogowymi, co więcej organ II instancji w żaden sposób nie badał prawidłowości potwierdzenia aktualności sporządzonego operatu;
5. II) naruszenie prawa materialnego, tj.
6. 1) art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 58 oraz 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie co wyrażało się przyjęciem, że biegły w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi przepisami, dokonał skutecznie aktualizacji operatów szacunkowych w niniejszej sprawie (mimo upływu terminu ich ważności i braku jednoznacznego stwierdzenia zachowania ich aktualności, a także niewskazania daty dokonania aktualizacji), co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, że mimo powyższych uchybień operaty te mogły stanowić podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, mimo upływu ich ważności;
7. 2) art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię co wyrażało się przyjęciem, że organ rozstrzygający sprawę nie jest zobligowany do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w zakresie podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, bowiem w toku postępowania administracyjnego jedyną możliwą drogą zakwestionowania wiarygodności i przydatności operatu jest opinia stowarzyszenia rzeczoznawców, w sytuacji gdy organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosownymi przepisami, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2. 2) zasądzenie zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W skardze kasacyjnej w pkt I ppkt 1 do 3 sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zaś w pkt II ppkt 1 i 2 zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Ze sformułowania powyższych zarzutów jak również ich uzasadniania wynika, że spór w niniejszej sprawie dotyczy dwóch zagadnień. Pierwsze fundamentalne zagadnienie związane jest z oceną dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego potwierdzenia aktualności operatu, z tym zagadnieniem związane są zarzuty sformułowane w pkt I ppkt 1 i w pkt II ppkt 1 i znaczna część uzasadnienia skargi kasacyjnej, a drugie zagadnienie dotyczy prawidłowości samego operatu tego zagadnienia dotyczą zarzuty zawarte w pkt I ppkt 2 i pkt II ppkt 2.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, tj. oceny prawidłowości potwierdzenia aktualności operatu, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną zawartą w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że nie ma znaczenia zamieszczone w treści klauzuli aktualności sformułowane zastrzeżenie w brzmieniu "pod warunkiem utrzymania się stabilności badania rynku, tzn. gdy nie wystąpią wcześniej gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź istotne zmiany koniunktury gospodarczej w kraju lub w otoczeniu nie wystąpią zmiany wpływające na jej wartość". Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że nie opatrzenie klauzuli datą jej sporządzenia, gdy zakreślono w niej koniec terminu do którego jest skuteczna, nie stanowi uchybienia, które powodowałoby konieczność uchylenia decyzji opartej na operacie, którego aktualność potwierdzono. Zaznaczyć należy, że powyższe zagadnienie było już przedmiotem wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i to wyroków, które zapadły w tożsamych stanach faktycznych, tj. związanych z potwierdzeniem aktualności operatów sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, w ten sam sposób i na ten sam okres czasu, a tylko dotyczących innych nieruchomości przy ul. [...] w Piasecznie, które na mocy tej samej decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...], stały się własnością Gminy Piaseczno.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 21 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1062/17, 21 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1063/17, z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1396/17, i z 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 784/17 sformułował tożsame stanowisko prawne jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r. i z tym stanowiskiem zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie. Natomiast w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 608/17 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował odmienny pogląd przyjmując, że dokonane w ten sposób potwierdzenie aktualności operatu jest nieprawidłowe, a w konsekwencji złożone dokumenty nie mogły być traktowane jako klauzule przedłużające ważność operatu.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy zwrócić uwagę na treść art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ust.

3. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, zaś ust. 4 stanowił, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Powołany art. 154 ustawy dotyczy wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, w przepisie tym nie wskazano jednak, jak poszczególne czynniki mają wpływać na wybór konkretnej metody lub techniki.

Jest rzeczą bezsporną, że warunki na rynku ulegają zmianom, zmieniać się może również sama nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a w związku z tym zmieniać się może również wartość nieruchomości. Z tego względu ustawodawca określił w art. 156 ust. 3 u.g.n., że okres ważności operatu wynosi 12 miesięcy od daty sporządzenia, ale może zostać przedłużony przez samego rzeczoznawcę zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. Może też być krótszy, jeśli wystąpią podane w art. 156 ust. 3 u.g.n. przesłanki powodujące dezaktualizację wyceny, wymienione w art. 154 ustawy. Dla oceny spornego zagadnienia, kluczowe znaczenie ma treść art. 156 ust. 3 ustawy, który stanowi, że okres ważności operatu wynosi 12 miesięcy od daty sporządzenia, jednak przyjęty 12 miesięczny termin nie ma charakteru bezwzględnego, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154 ustawy mogą spowodować, że operat szacunkowy nie będzie mógł być wykorzystany, mimo że 12 miesięczny termin jeszcze nie minął.

Tym samym określony w art. 156 ust. 3 ustawy 12 miesięczny termin ważności operatu ma swego rodzaju charakter warunkowy. Natomiast zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, operat szacunkowy może być wykorzystany do tego samego celu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jeśli rzeczoznawca majątkowy, który go sporządził, potwierdzi jego aktualność poprzez umieszczenie w operacie stosownej klauzuli. Przepis art. 156 ust. 4 ustawy pozwalający na wykorzystanie operatu po upływie 12 miesięcy nie odwołuje się wprost – tak jak czyni to art. 156 ust. 3 ustawy - do okoliczności dotyczących zmiany uwarunkowań prawnych lub istotnych zmiany czynników o których mowa w art. 154 ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia systemowa art. 156 ust. 4 w zw. z ust. 3 przemawia jednak za stosowaniem tej samej zasady zarówno w okresie 12 miesięcznego terminu ustawowego jak i po upływie tego terminu jeżeli rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat majątkowy potwierdzi jego aktualność.

Nie przyjęcie wykładni systemowej prowadziłoby do skutków prawnych, których w żaden racjonalny sposób nie można by uzasadnić i zaakceptować. Należy bowiem zwrócić uwagę, że choćby ze względu na upływ czasu ryzyko dotyczące zmiany uwarunkowań prawnych lub istotna zmiana czynników, o których mowa w art. 154 ustawy jest większe. Jakie w związku z tym racje prawne przemawiałyby zatem, aby przez pierwsze 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu zmiana uwarunkowań lub istotna zmiana czynników z art. 154 ustawy decydowały o możliwości wykorzystania operatu, a po upływie 12 miesięcznego terminu, w przypadku potwierdzenia aktualności operatu na dalszy okres czasu, zmiana uwarunkowań lub istotna zmiana czynników z art. 154 ustawy nie miałaby wpływu na możliwość wykorzystania operatu. Tym bardziej, że ustawodawca w przypadku potwierdzenia aktualności operatu na dalszy okres czasu nie wskazał żadnego terminu, jak również nie ograniczył możliwości wielokrotnego potwierdzenia aktualności operatu, co sprawia okres ten może być znacznie dłuższy niż ustawowy 12 miesięczny termin.

Powyższe okoliczności tym bardziej uzasadniają zastosowanie wykładni systemowej zgodnie z którą potwierdzenie aktualności operatu przez rzeczoznawcę majątkowego do wskazanego terminu oznacza możliwość wykorzystania operatu w tym terminie, o ile nie nastąpi zmiana uwarunkowań prawnych lub istotna zmiana czynników z art. 154 ustawy.

Warto również zwrócić uwagę, że nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 20 lipca 2017 r. zmieniony został art. 156 ust. 4, zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154." O ile zasada wynikająca z art. 156 ust. 3 pozostała niezmieniona, to możliwość potwierdzenia operatu po upływie 12 miesięcznego okresu o którym mowa w ust. 3 na kolejne 12 miesięcy uzależniona została nie tylko od umieszczenia stosownej klauzuli przez rzeczoznawcę, ale wprowadzono wymóg dołączenia analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy, nadto potwierdzenie aktualności operatu na 12 miesięcy nie oznacza, że przez ten okres czasu operat na pewno będzie mógł być wykorzystany, to będzie możliwe tylko wówczas gdy nie nastąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154 ustawy.

Powyższe zmiany treści art. 156 ust. 4 ustawy wprowadzone nowelizacją z dnia 20 lipca 2017 r., dodatkowo przemawiają za przedstawioną wyżej wykładnią art. 156 ust. 4 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Drugą kwestią sporną związaną z oceną prawidłowości dokonanego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest kwestia daty złożonego oświadczenia o aktualności operatu. Zgodnie bowiem z § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do niego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 r.w.n.s.o., tj. oprócz podpisu zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Klauzula jest to więc osobny od operatu (jego uzupełnień i aktualizacji) dokument stanowiący potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy poprzez dołączenie do niego klauzuli zawierającej oświadczenie o aktualności operatu.

Klauzula powinna być opatrzona datą oraz pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy majątkowego. Z powyższego wynika, że niezbędnym elementem klauzuli jest oświadczenie rzeczoznawcy co do aktualności operatu, brak takiego oświadczenia powoduje, brak klauzuli. Z powyższego przepisu wynika również, że klauzula powinna być opatrzona datą, jej brak stanowi pewne uchybienie, czy jednak w każdym przypadku brak daty będzie powodował brak klauzuli? Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z takim bezwzględnym poglądem, iż w każdym przypadku brak daty będzie powodował brak klauzuli.

Należy bowiem wziąć pod uwagę w jaki sposób został określony termin potwierdzający aktualność operatu, tym bardziej że przepisy powołanego rozporządzenia powyższej kwestii nie regulują. Mianowicie w przypadku stwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego, że potwierdza aktualność operatu na okres przykładowo 12 miesięcy, czy 6 miesięcy, brak daty powodowałby, że niemożliwy byłby do ustalenia termin do którego potwierdzono operat, a to musiałoby skutkować, że taka klauzula byłaby wadliwa. Inna natomiast jest sytuacja gdy potwierdzenie aktualności operatu zostało dokonane poprzez precyzyjne wskazanie końcowej daty do której operat może być wykorzystany, w takim przypadku brak daty mimo, że jest pewnym uchybieniem, nie powoduje nie możności skorzystania z klauzuli, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Powyższe stanowisko, podobne jak w wskazanych wcześniej sprawach: I OSK 1062/17, I OSK 1063/17, I OSK 1396/17, I OSK 784/17, prowadzi do wniosku, że dokonane potwierdzenie aktualności operatu było prawidłowe i operat mógł być wykorzystany do ustalenia odszkodowania.

Jeśli zaś chodzi o drugie zagadnienie związane z samą oceną operatu szacunkowego przez organ, to znaczy, czy organ może dokonać merytorycznej oceny operatu, czy też ocena ta może być dokonana tylko pod względem formalnym, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że ocena ta może mieć tylko charakter formalny. Natomiast ustawodawca przewidział szczególny tryb weryfikacji operatu poprzez sporządzenie oceny prawidłowości jego wykonania uregulowany w art. 157 ust. 1 ustawy. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, skarżąca kasacyjnie w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazała na naruszenie przepisów art. 7, 77, 80, 84 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., a w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego na art. 157 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do tego zarzutu skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zgodnie z regulacją zawartą w powołanym § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Tym samym obowiązkiem organu było zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów. Wbrew stwierdzeniu Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanym wyżej dokonana została ocena przedmiotowego operatu. A jak wynika z treści operatu, rzeczoznawca w pkt 5.2 na s 8-10 odnosi się do obrotu gruntami przeznaczonymi na cele drogownictwa, wskazuje na transakcje związane z drogownictwem i wyjaśnia dlaczego transakcje te nie spełniają kryteriów pozwalających zaliczyć je do bazy porównawczej i dlaczego dokonał wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Tym samym dokonana przez Wojewodę kontrola nie ograniczyła się zatem tylko do kwestii czysto formalnych, ale uwzględniała również wskazane wyżej kryteria. Stąd też zarzut dotyczący naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia nie jest zasadny, mimo stwierdzenia Sądu I instancji iż kontrola ta miała charakter czysto formalny.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 157 ust.1 ustawy, w którym ustawodawca wprowadził szczególny tryb kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, przez poddanie go pod ocenę podmiotu wyspecjalizowanego, jakim jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, rozwiązanie to stanowi podstawę do pełnej merytorycznej kontroli sporządzonego operatu, dokonanej przez podmioty posiadające również specjalistyczną wiedzę. Niewątpliwie rozwiązanie zawarte w art. 157 ustawy nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu, nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. Dlatego też zarzut naruszenia w art. 157 ust. 1 ustawy nie jest zasadny, a odwołanie się do tego przepisu miało na celu wskazanie trybu w ramach którego można uzyskać pełną merytoryczną, profesjonalną ocenę przedmiotowego operatu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.