Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 172/15, po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody M., znak: [...] z [...] lipca 2014 r. wydania na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267, ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. 2014, poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania pana A. D., pełnomocnika P. Dystrybucja S.A. z siedzibą w L., od decyzji Starosty Powiatu w P.(dalej: organ I instancji) Nr [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...] orzekającej o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka ewidencyjna Nr [...] o powierzchni 5,5136 ha, położonej w obrębie S., gmina M., przy ulicy S., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...].
W decyzji z [...] lipca 2014 r. Wojewoda M. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu w P. Nr [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji przedstawiając następujący stan sprawy:
Starosta Powiatu w P. w decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2003 r., znak: [...] orzekł o ograniczeniu korzystania z nieruchomości położonej we wsi S., gmina M., stanowiącej działkę ewidencyjną Nr [...] o powierzchni całkowitej 5,58 ha, stanowiącej własność pani A. C. oraz pana J. C., poprzez zezwolenie Zakładowi Energetycznemu W. Teren S.A. na przeprowadzenie przewodów napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, służących do przesyłania energii elektrycznej do stacji elektroenergetycznej 110/115 kV Nadarzyn.
Wojewoda M. w decyzji Nr [...] z [...] lipca 2003 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania pani A. C. utrzymał w mocy kwestionowaną ww. decyzję organu I instancji. W dniu 26 lipca 2013 r. do Wojewody M. wpłynął wniosek pani M. K., córki pani A. C. oraz pana J. C., będącej obecnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu w P. Nr [...]. Wojewoda M. w zawiadomieniu z 9 września 2013 r. przekazał ww. żądanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
Organ drugiej instancji w orzeczeniu z [...] listopada 2013 r., znak: [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody M. Nr [...] z [...] lipca 2003 r. oraz utrzymanej ją w mocy decyzji Starosty Powiatu w P. Nr [...] z [...] czerwca 2003 r. W decyzji z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r.
Starosta Powiatu w P. w decyzji Nr [...] z [...] września 2013 r., znak: [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewody M. odwołanie od ww. decyzji złożyła P. Dystrybucja S.A z siedzibą w L. reprezentowana przez panią J. J. oraz pani M. K. reprezentowana przez pana B. B. Wojewoda M. w decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2013 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Starosta Powiatu w P. w decyzji Nr [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...] orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka ewidencyjna Nr [...] o powierzchni 5,5136 ha, położonej w obrębie S., gmina M., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. W dniu 1 lipca 2014 r. do Wojewody M. wpłynęło pismo Starosty Powiatu w P., którym na podstawie art. 133 k.p.a. przekazano odwołanie od ww. decyzji P. Dystrybucja S.A z siedzibą w L. reprezentowanej przez pana A. D. W treści odwołania pełnomocnik strony zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124 u.g.n., w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnie i uznanie, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji, a także naruszenie przepisów k.p.a. tj. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania oraz naruszenie art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. poprzez przewlekłe jego prowadzenie.
W związku z powyższym pan A. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę Powiatu w P. W decyzji z [...] lipca 2014 r. Wojewoda M. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu w P. Nr [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 4-5) Wojewoda M., podniósł, że zgodnie z aktami postępowania administracyjnego organ I instancji w decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] orzekł o zmianie zapisów w ewidencji gruntów dotyczącej m. in. działki ewidencyjnej Nr [...] o powierzchni 5,5800 ha, która po zmianie przyjęła Nr [...] oraz powierzchnię 5,5136 ha. We wniosku z 7 maja 2012 r. P. Dystrybucja S.A. wniosła o ograniczenie korzystania z nieruchomości niezabudowanej o powierzchni 5,5136 ha położonej w miejscowości S., stanowiącej działkę ewidencyjną Nr [...] poprzez wydanie decyzji zezwalającej na przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV, służącej do przyłączenia do sieci dystrybucyjnej energii elektrycznej do stacji RPZ 110/15 kV N. Wojewoda M. uznał, że zostały spełnione przesłanki umożliwiające połączenie ww. spraw w jedno postępowanie administracyjne. Zdaniem Wojewody M., istnieje tożsamość spraw administracyjnych.
M. K. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. polegające na uznaniu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela może nastąpić także po rozpoczęciu, a nawet zakończeniu budowy linii elektroenergetycznej oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 K.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. i art. 62 k.p.a
Oddalając skargę powołanym wyżej wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd wskazał, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Zakwestionowana w sprawie niniejszej decyzja jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek określonych w tym przepisie.
Zdaniem Sądu I instancji Wojewoda M. prawidłowo uznał, że zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy jest niewystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. w ocenie Sądu, Wojewoda M. trafnie uznał, że w niniejszej sprawie z powodu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest możliwe zastosowania tezy wynikającej z wyroku NSA z 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1216/04, ponieważ w dniu złożenia wniosku w 2003 r. powyższej inwestycji nie było. Ponadto Wojewoda M. zasadnie uznał, że zostały spełnione przesłanki umożliwiające połączenie ww. spraw w jedno postępowanie administracyjne.
Zdaniem Sądu, w sprawie mamy do czynieniem z tożsamymi sprawami administracyjnymi. Wprawdzie art. 62 k.p.a. mówi tylko o możliwości prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, jeśli spełnione są warunki w nim określone. Należy jednak prowadzić jedno postępowanie, jeżeli warunki określone w art. 62 k.p.a. są spełnione. Jeśli nawet podstawa prawna nie jest ta sama, lecz istnieje ten sam przedmiot postępowania i okoliczności faktyczne, a interesy stron są zbieżne, to zasady praworządności, szybkości i ekonomiczności postępowania wymagają wydania jednej decyzji w sprawie rozstrzygającej o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Przepis art. 62 k.p.a. upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania.
Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie P. Dystrybucja S.A. wszczęła dopiero w dniu 7 maja 2012 r. Odnosząc się do tego stwierdzenia Sąd wyjaśnił, że Starosta P. w 2003 r. na wniosek Zakładu Energetycznego W. Teren wydał decyzję o ograniczeniu korzystania z tej nieruchomości. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę M. Jednak w postępowaniu nieważnościowym obie te decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego (ostateczna decyzja nieważnościowa Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2014 r.). Wobec wyeliminowania obu decyzji z postępowania zwykłego, to w tym postępowaniu organ musi wydać decyzję. Decyzja Starosty P. i zaskarżona decyzja Wojewody M. z [...] lipca 2014 r. zapadły w tym postępowaniu.
Wnioskiem z 7 maja 2012 r. P. Dystrybucja S.A. wystąpiła o wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z działki [...] o powierzchni 5,5136 ha, położonej w miejscowości S., stanowiącej działkę ewidencyjną Nr [...]. Należy podkreślić, że jest to nowy wniosek.
Wojewoda M. w decyzji z [...] lipca 2014 r., stwierdził, że postępowania: to, gdzie stwierdzono nieważność decyzji z 2003 r. i to z nowym wnioskiem z 2012 r. należy rozpatrzeć razem, ponieważ zachodzi tożsamość spraw administracyjnych (przedmiot jest ten sam: ograniczenie korzystania z działki [...]), a zatem decyzja Starosty P. była niepełna, ponieważ organ nie wziął w pod uwagę wniosku P. Dystrybucja S.A. z 7 maja 2012 r., a tylko to postępowanie, które zostało wszczęte wnioskiem z 2003 r.
Zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał, że zachodzi tożsamość spraw. Zostały bowiem spełnione przesłanki umożliwiające połączenie ww. spraw w jedno postępowanie administracyjne. Według Sądu, decyzja Starosty P. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika jakie czynności ma wykonać organ I instancji.
Skargę kasacyjną wywiodła M. K. zaskarżając powołany wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła: naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "u.g.n.", polegające na uznaniu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela może nastąpić także po rozpoczęciu a nawet zakończeniu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) naruszenie art. 145 ust. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżącej na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2014 r. w sytuacji, w której ww. decyzja organu wydana została z naruszeniem art. 6 K.p.a. polegającym na błędnym uznaniu, że:
- - w świetle art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Starosty Powiatu P. została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,
- - z art. 62 K.p.a. wynikał obowiązek Starosty Powiatu P. do połączenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych,
- - spełnione zostały wszelkie przesłanki umożliwiające zastosowanie dyspozycji art. 62 K.p.a.
- b) niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2014 r. w sytuacji, w której decyzja Wojewody M. wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., nie uwzględniając faktów wskazanych przez organ I instancji a stanowiących podstawę do umorzenia postępowania.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Istota zarzutu sprowadza się do zanegowania stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy.
W sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej art. 138 § 2 K.p.a. Podjęcie takiej decyzji prowadzi do przedłużania postępowania. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. daje zatem organowi odwoławczemu możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest niedopuszczalne z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy.
Natomiast jeśli organ odwoławczy uzna, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie, na przykład wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości organu, powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 K.p.a., Zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy w sprawie wymaga zatem uprzedniego przeprowadzenia oceny czy stan faktyczny w sprawie determinowany przepisami prawa jest dostatecznie wyjaśniony. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest w każdym przypadku uzależnione od stanu rozpoznania sprawy, który to stan determinują przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w danej sprawie.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy u.g.n. Art. 124 ust. 1 u.g.n. określa przesłanki wydania decyzji o ograniczeniu prawa. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Argumentacja organu odwoławczego, uznana za poprawną przez Sąd I instancji, sprowadza się do tezy, iż wobec złożenia dwóch wniosków o ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości należało prowadzić postępowanie w trybie art. 62 K.p.a., który stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Względy ekonomii procesowej niewątpliwie przemawiają za tym by w sprawach spełniających przesłanki w wymienionym przepisie art. 62 K.p.a. prowadzić jedno postępowanie. Podkreślenia jednak wymaga, że istnienie dwóch spraw administracyjnych wynika z faktu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z [...] lipca 2003 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty P. z [...] czerwca 2003 r. a także z przekształceń i podziałów przedsiębiorstw energetycznych na zajmujące się obrotem energią elektryczną i na przedsiębiorstwa zajmujące się jej przesyłem - wymaganych przepisami prawa unijnego i prawa krajowego (art. 9d Prawa energetycznego).
Niewątpliwie skutkiem stwierdzenia nieważności wspomnianych decyzji było pozostawanie w obrocie prawnym nierozpoznanego wniosku z 2003 r. Zakładu Energetycznego W. Teren S.A. Oczywiste wydaje się, że w zaistniałym stanie nie chodzi o wydanie dwóch zezwoleń na zajęcie terenu w celu zrealizowania dwóch inwestycji przez dwa różne podmioty, tylko o ustalenie następcy prawnego Zakładu Energetycznego W. Teren S.A. i ustalenie czy podtrzymuje on wniosek z 2003 r. Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadniało zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., bowiem wszystkie istotne okoliczności w sprawie, zainicjowanej wnioskiem P. Dystrybucja S.A. z dnia 7 maja 2012 r., zostały ustalone i wyjaśnione.
Zatem biorąc pod uwagę ustalony przedmiot postępowania oraz mając na uwadze to, że art. 62 K.p.a. daje organowi uprawnienie a nie obowiązek do prowadzenia postępowania w kilku sprawach, uznać należało, że brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. z przyczyn wskazanych przez Sąd I instancji i organ odwoławczy.
Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie wskazać należy, że ocenie organu odwoławczego będzie podlegała okoliczność realizowania inwestycji przed wydaniem decyzji w trybie art. 124 ust.1 u.g.n. z uwzględnieniem specyfiki rozpoznawanej sprawy – to jest uprzedniego wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 Zakładowi Energetycznemu W. Teren S.A. i następnie wyeliminowania jej z obrotu prawnego w postępowaniu nieważnościowym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.