Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1484/13 oddalił skargę M. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy:
Dyrektor Izby Celnej w R. w dniu [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował M. G. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. G. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w R. w zakresie określenia korpusu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 250/12 uchylił powyższą decyzję, wskazując, że Szef Służby Celnej, ograniczając się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii korpusu, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 223 ust. 2-6 ustawy o Służbie Celnej podlega bowiem kontroli w pełnym zakresie – tak odnośnie korpusu, jak i stopnia służbowego.
Równocześnie Sąd stwierdził, że wobec funkcjonariusza, który uprzednio zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy rewidenta celnego prawidłowo zastosowano przepis art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, skutkujący zaliczeniem go do korpusu podoficerów Służby Celnej.
Ponownie rozpoznając odwołanie M. G. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1940/12 uchylił powyższą decyzję Szefa Służby Celnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ, wydając zaskarżoną decyzję i utrzymując akt mianowania w części dotyczącej określenia korpusu, ponownie wydał decyzję wadliwą, niepełną, przez co naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., albowiem osnowa decyzji nie rozstrzyga kwestii prawidłowości ustalenia stopnia służbowego w korpusie. Sąd wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji będzie obowiązany ocenić zarzuty odwołania w kontekście ustawowych wymogów określonych przepisem art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej.
Po ponownym rozpoznaniu odwołania Szef Służby Celnej wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu był zobowiązany dokonać mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy.
W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Organ wyjaśnił, że aktem mianowania z dnia 27 listopada 2009 r. funkcjonariuszowi nadany został na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o Służbie Celnej stopień młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. Prawidłowość mianowania na podstawie art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 250/12, co zostało podkreślone przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1940/12.
Odnosząc się do kwestii nadania funkcjonariuszowi stopnia służbowego organ przytoczył brzmienie art. 115 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, wyliczającego stopnie służbowe w korpusie podoficerów Służby Celnej (młodszy rewident celny, rewident celny, starszy rewident celny, młodszy rachmistrz celny, rachmistrz celny, starszy rachmistrz celny). Zgodnie z art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, określenie stopni służbowych uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Ustawodawca zobowiązując kierownika urzędu do przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe, przedstawił jedynie ogólny katalog przesłanek, jakimi organ winien posługiwać się przy dokonywaniu aktów mianowania. Z tego też względu Szef Służby Celnej, korzystając z przyznanych mu uprawnień między innymi do kształtowania polityki kadrowej w podległej mu formacji (art. 10 ust. 3 pkt. 1 i 3 ustawy) i dążąc do ograniczenia uznaniowości w poszczególnych izbach celnych w zakresie zasad mianowania na stopnie służbowe, uściślił przesłanki wynikające z powołanego wyżej artykułu, przekazując przy piśmie nr [...] z dnia [...] października 2009 r., kryteria punktowe mianowania funkcjonariuszy celnych na stopnie służbowe w poszczególnych korpusach.
Przywołane kryteria odnosiły się do stażu w administracji celnej, wykształcenia, posiadanego stopnia i stanowiska służbowego oraz udziału w zespołach Ministerstwa Finansów, misjach zagranicznych, uprawnień wykładowcy.
Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają prawidłowość mianowania M. G. na stopień służbowy młodszego rachmistrza celnego i wskazują na uwzględnienie przez organ I instancji wszystkich przesłanek wynikających z treści art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, a uściślonych przekazanymi przez Szefa Służby Celnej wytycznymi. Powyższe znajduje wyraz w formularzu pomocniczym do określenia stopnia służbowego (karta nr 8 akt sprawy), z którego wynika, że stopień służbowy odwołującego został określony w oparciu o stanowisko służbowe jakie zajmował odwołujący (starszy kontroler celny), staż w administracji celnej (11 lat i 11 miesięcy), wykształcenie (wyższe studia magisterskie, kierunek turystyka i rekreacja), studia podyplomowe (kryminalistyczno-prawne dla celników) i posiadany stopień (rewident celny). Po uwzględnieniu ww. warunków odwołujący otrzymał 12 punktów, zgodnie natomiast z pomocniczymi kryteriami punktowymi stosowanymi do wszystkich funkcjonariuszy celnych we wszystkich korpusach w przypadku uzyskania od 11 do 12 punktów funkcjonariuszowi celnemu określa się stopień służbowy młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służy Celnej.
W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej w R. prawidłowo określił M. G. stopień służbowy młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służy Celnej. Zgodnie z postanowieniami art. 223 ust. 2-6 ustawy o Służbie Celnej, określenie nowych stopni służbowych następowało na podstawie stopnia posiadanego przez funkcjonariusza przed dniem wejścia w życie ustawy. M. G. w dniu 30 października 2009 r. pełnił służbę w stopniu rewidenta celnego. Z tego też względu organ I instancji w sposób prawidłowy określił odwołującemu nowy stopień służbowy, biorąc pod uwagę stopień posiadany przez funkcjonariusza przed dniem wejścia w życie ustawy oraz zajmowane w tej dacie stanowisko służbowe.
W skardze do sądu administracyjnego funkcjonariusz zaskarżył decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a., poprzez fakt, iż jedynie formalnie w sprawie zostało ponownie merytorycznie zbadane orzeczenie Dyrektora Izby Celnej w R., albowiem jeśli organ ten stosował wiążące go wytyczne Szefa Służby Celnej, to kontrola decyzji dokonana przez ten organ była w istocie kontrolą własnych wytycznych i poleceń. Skarżący podkreślił, że posiada długi staż pracy, wykształcenie wyższe, a nawet studia podyplomowe i przez wiele lat pracy pełnił funkcję starszego kontrolera celnego, co łącznie przemawia za zasadnością mianowania go na wyższy stopień aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w sprawie ma zastosowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), albowiem kontrolowana decyzja została wydana po wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r. Okoliczność ta została prawidłowo uwzględniona przez organ odwoławczy, który rozstrzygnął w kwestii prawidłowości określenia skarżącemu korpusu Służby Celnej, jak i stopnia służbowego w tym korpusie. Sąd I instancji podkreślił, że prawidłowość mianowania funkcjonariusza na podstawie art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej została przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 250/12.
W odniesieniu do stopnia służbowego Sąd I instancji wskazał, że funkcjonariusz został mianowany w korpusie podoficerów Służby Celnej na stopień służbowy młodszego rachmistrza celnego, z uwzględnieniem przesłanek wskazanych w ust. 7 art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Umieszczenie skarżącego w korpusie podoficerów Służby Celnej nie stwarzało podstaw do przypisania mu stopnia aspiranta celnego, który to stopień obowiązuje w korpusie aspirantów Służby Celnej.
W skardze kasacyjnej M. G. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi pomimo naruszenia w sprawie art. 15 K.p.a., w sytuacji, gdy Szef Służby Celnej rozpoznawał odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. wydanej na podstawie własnego polecenia służbowego nr SC6/0681/293/09 oraz pomimo naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 223 ust. 4, ust. 5 i ust. 7 ustawy o Służbie Celnej poprzez wadliwe określenie stopnia służbowego skarżącego jako stopnia młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów, w sytuacji, gdy stopień ten nie uwzględnia doświadczenia i wykształcenia skarżącego, a uwzględnienie tych przesłanek powinno prowadzić do mianowania na stopień aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że niekwestionowanym faktem ustalonym w sprawie jest, że Szef Służby Celnej wydał polecenie służbowe z dnia 31 października 2009 r. nr SC6/0681/293/09, które uregulowało szczegółowo kwestię mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe. W ten sposób Szef Służby Celnej w miejsce ustawowych przesłanek wprowadził własne sposoby oceny i wartościowania funkcjonariuszy celnych tworząc punktowy system ocen. Na podstawie tych wytycznych, a nie na podstawie ustawowo określonych przesłanek mianowania na stopień służbowy Dyrektor Izby Celnej w R. mianował M. G. na stanowisko służbowe i do korpusu służbowego. Odwołanie od powyższego aktu mianowania rozpoznał Szef Służby Celnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie oznacza to, że organ odwoławczy kontrolował wykonanie własnego polecenia służbowego, co jest sprzeczne z art. 15 K.p.a.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy celne w ogóle nie wzięły pod uwagę ustawowo określonych przesłanek mianowania, jak również nie wzięły pod uwagę indywidualnych predyspozycji skarżącego. Zamiast tego posłużyły się wytycznymi Szefa Służby Celnej, które nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym nie mogą być podstawą do wydania decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa niewątpliwie była rozpoznana przez organy w dwóch instancjach, Dyrektora Izby Celnej oraz Szefa Służby Celnej. Wydane decyzje zawierają także elementy wymagane przez art. 107 § 1 K.p.a., w tym powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie prawne z wyjaśnieniem podstaw prawnych i powołaniem przepisów rangi ustawowej. Bynajmniej podstawy prawne decyzji nie zostały sprowadzone do treści wyjaśnień zawartych w piśmie szefa Służby Celnej z [...] października 2009 r., nr [...]. Dopuszczalność posłużenia się tego rodzaju wskazaniami organu uprawnionego do kształtowania polityki kadrowej i zobowiązanego do zapewnienia sprawnego funkcjonowania Służby Celnej była przy tym przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że jakkolwiek co do zasady wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to nie oznacza to jednak, że organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości, nie może posługiwać się wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych, a zwłaszcza organów centralnych.
Stanowisko Szefa Służby Celnej zawarte w powołany piśmie miało charakter wyjaśniający i zapewniający jednolitość mianowań na nowe stopnie służbowe. Ustawodawca zobowiązując do przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe przedstawił jedynie ogólny katalog przesłanek, jakimi powinien kierować się organ przy dokonywaniu aktów mianowania. W art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wskazał, że określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, jest uzależnione od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Szef Służby Celnej działając na podstawie art. 10 ust. 3 pkt. 1 i 3 omawianej ustawy kryteriów tych nie zmienił, a jedynie dokonał ich uściślenia, zmierzając do ustalenia jednolitych, jawnych, czytelnych oraz bardziej szczegółowych zasad przy dokonywaniu mianowania funkcjonariuszy celnych na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej.
Fakt ich pomocniczego stosowania w procesie transformacji dla ewaluacji sytuacji poszczególnych funkcjonariuszy nie oznacza, że stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji (tak wyrok NSA z 21 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1695/12). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela przedstawioną wyżej charakterystykę i stanowisko o dopuszczalności dokonywania ewaluacji danych dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy z punktu widzenia przesłanek ustawowych, z wykorzystaniem wskazówek przygotowanych przez Szefa Służby Celnej. Nie został tym samym w sprawie naruszony art. 6 k.p.a. zobowiązujący organy do działania w oparciu o przepisy prawa. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby ewalucja dokonywana z wykorzystaniem pisma Szefa Służby Celnej dotyczyła innych niż ustawowe przesłanek wartościowania cech funkcjonariuszy, uwzględniała bowiem okres służby (zatrudnienia), posiadane doświadczenie i wykształcenie.
Cechy wpływające na określenie stopnia służbowego nie zostały zatem przyjęte w sposób arbitralny i sprzeczny z kryteriami ustawowymi. Działając na podstawie ustawy i z uwzględnieniem przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie zgodnie z zasadami równości i sprawiedliwości, organy nie doprowadziły do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., albowiem wobec braku stwierdzenia naruszeń prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie miał podstaw do uwzględniania skargi na podstawie tego przepisu.
Nie mogły także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnieść skutku zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 223 ust. 4, 5 i 7 ustawy o Służbie Celnej. Podtrzymywana przez funkcjonariusza teza o zasadności mianowania go na stopień aspiranta celnego nie mogła mieć w sprawie znaczenia, albowiem ignoruje skutki wynikające w prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 18 maja 2012 r., sygn. II SA/Wa 250/12, w którym przesądzono o prawidłowości określenia stopnia w korpusie podoficerów Służby Celnej. Stopień aspiranta celnego mieści się natomiast, zgodnie z art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o Służbie Celnej, w korpusie aspirantów Służby Celnej.
Sąd I instancji nie naruszył wobec powyższego art. 223 ust. 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej. Nie wykazano także w skardze kasacyjnej, aby organ odwoławczy uzasadnił mianowanie funkcjonariusza na stopień młodszego rachmistrza celnego cechami odbiegającymi od kryteriów określonych w art. 223 ust. 7 ustawy. Były nimi doświadczenie zawodowe, wiedza i wykształcenie, co prawidłowo zweryfikował Sąd I instancji.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.